Upphandling visar vägen

Stockholms stad har nyligen genomfört en mycket omfattande upphandling av elektroniskt upphandlingsstöd där vissa krav på funktionalitet ännu inte har utvecklats av leverantörerna.

En av Sveriges största upphandlingar av elektroniskt upphandlingsstöd har under vintern genomförts av Stockholms stad. Beslutet att investera i ett gemensamt e-upphandlingsstöd i staden innebär en utmaning. Inte bara för att organisationen är stor, med drygt 40 000 medarbetare, utan framförallt för att upphandlingarna sker långt ute i organisationen och verktyget måste passa för många olika typer av verksamhet.

Dessutom drivs hela 35 procent av kommunens verksamhet av privata aktörer, helt i enlighet med policyn att all verksamhet som inte är myndighetsutövning kan konkurrensutsättas.

De har ställt höga krav, bland annat vad gäller säkerhet, integration och hantering av LOV-förfarandet. Upphandlingen avslutades i januari men vid denna tidnings pressläggning hade Förvaltningsrätten fått in en ansökan om överprövning att ta ställning till.

Driver på utvecklingen
Henrik John är vd på Oreo som tillhandahåller ett elektroniskt upphandlingsverktyg.

– Jag tror inte att någon av aktörerna på marknaden kunde erbjuda en färdig lösning utifrån kraven i Stockholms upphandling, men den som vinner affären kanske finner lönsamhet i att utveckla den funktionalitet som efterfrågas.

Daniel de Sousa, vd på Visma Opic berättar att den produktutveckling som de gör av sitt verktyg Tendsign ofta styrs av vad som efterfrågas i upphandlingarna.

– Det är inte ovanligt att man efterfrågar funktionalitet som ingen av oss leverantörer kan erbjuda ännu. Beställarna har ett ansvar att driva utvecklingen och det gör de också. Vi utökar funktionaliteten och integrerar med närliggande system.

Marknaden är alltså hårt pådriven av upphandlingarna, men det är främst de större organisationerna som kan ställa sådana krav.

– Vi arbetar med både små och stora aktörer och vi gör alltid en avvägning av hur långt vi kan tillmötesgå en enskild kund. Det händer att vi avstår från att delta i en upphandling när kraven inte går att uppfylla men generellt försöker vi hitta lösningar, säger Daniel de Sousa.

Det är inte lika vanligt att de små organisationerna ställer detaljerade krav anser Henrik John på Oreo.

– De mindre kommunerna bjuder i regel in oss leverantörer för att få reda på vad systemen kan erbjuda, säger han.

Det är fortfarande delvis oklart hur Stockholms stad kommer att arbeta med upphandlingsstödet. Det är frivilligt för de upphandlande enheterna att använda systemet, de kan välja att fortsätta göra sina upphandlingar manuellt. Men visioner saknas inte.

– Vi har ett scenario där vi är väldigt många användare genom att involvera beställaren i högre grad i upphandlingsprocessen, säger Daniel Moius, enhetschef på avdelningen för upphandling och konkurrens på Stockholms stad.

Vissa menar att upp till 25 procent av alla medarbetare i en organisation är någon form av beställare. För Stockholms stad skulle det innebära 10 000 användare.

– Vi har nu väldigt höga förväntningar på att systemet ska uppfylla våra krav, säger Daniel Moius.

Komma över tröskeln
Starka krafter driver på utvecklingen av e-upphandling i offentlig sektor. Ändå går utvecklingen långsammare än förväntat, högt ställda mål inom EU och av den svenska regeringen har fått revideras. I november 2010 visade siffror från Kammarkollegiet att endast 45 procent av myndigheterna använde någon form av elektroniskt upphandlingsstöd, och siffran för kommunerna var ännu lägre.

– Problemet är tröskeln, många underskattar det arbete som krävs för att implementera verktygen, säger Henrik John på Oreo och han får medhåll från Daniel de Sousa.

– Det finns fortfarande en föreställning om att det bara skulle handla om att investera i ett systemstöd och sedan är det färdigt. Det måste till en beteendeförändring i organisationen, det innebär nya arbetssätt, nya krav och en ny organisation.

– Hur man gör? Det är 10 000-kronorsfrågan, skojar Daniel de Sousa.

I Stockholms stad kommer leverantören att få driva införandet av upphandlingsverktyget och har redan i upphandlingen fått presentera en projektplan och en utbildningsplan. Sådan konsultverksamhet är något de flesta erbjuder idag.

– Generellt är konkurrensen mellan olika upphandlingssystem mycket hård, det är inte lätt att få lönsamhet bara i verktyget. Därför erbjuder nästan alla någon form av kringtjänster, konsulter som kan hjälpa till med upphandlingar, utbildningar eller implementation av upphandlingsverktyget, säger Henrik John.

Daniel de Sousa bekräftar:
– Vår framgång de senaste tio åren är att vi har satsat på konsulttjänster och utbildning. Vi hjälper våra kunder att använda produkten på ett ändamålsenligt sätt, säger han.

Nu har det lossnat
Trots att många upplever att det går långsamt med införandet av e-upphandling i offentlig sektor vittnar leverantörerna om ett trendbrott de senaste två åren med ökad efterfrågan. Visma Opic är idag den största aktören på marknaden och de har fördubblat sin omsättning på 18 månader. Daniel de Sousa tror att utvecklingen gäller marknaden i stort, inte bara Visma Opic.

– Det är ingen hemlighet att vi är störst på marknaden, men det finns fortfarande en konkurrenssituation där cirka 6-7 aktörer slåss om kontrakten. Jag upplever att det florerar ett rykte om en monopolsituation som inte stämmer med verkligheten, säger han.

Sverige ligger också bra till i övergången till elektronisk upphandling, ur ett europeiskt perspektiv, enligt en rapport som Kammarkollegiet publicerade under hösten. Kammarkollegiets upphandlingsstöd planerar under året att publicera en vägledning om införande av elektroniska upphandlingssystem och även en skrift med goda råd och exempel från myndigheter som infört elektroniskt upphandlingsstöd.

Myndigheterna är i stort behov av extern hjälp vid införande av elektroniskt upphandlingsstöd, konstateras ibland annat Anders Wijkmans upphandlingsutredning. Kammarkollegiet har utrett frågan om man ska rekommendera ett elektroniskt upphandlingssystem, och beslutat att det inte är någon bra idé. Inte oväntat är det en åsikt som delas av leverantörerna.

– Det är inte säkert att ett system passar alla kunder, säger Henrik John på Oreo.
Ett alternativ som diskuterats på Kammarkollegiet är att bistå myndigheterna genom att formulera minimikrav på ett elektroniskt upphandlingsstöd.

– Om sådana krav är för högt ställda innebär det att man utesluter aktörer från marknaden, säger Henrik John.

Daniel de Sousa på Visma Opic är kluven till verksamheten på Kammarkollegiets Upphandlingsstöd.

– Å ena sidan är det bra att branschen samlas kring gemensamma frågeställningar och enas om standarder. I det avseendet är det möjligt att en samordning är fun
ktionell. Men det finns en övertro på att statlig samordning ska lösa enskilda organisationers behov. Risken är att man tar initiativ som bygger på en tro om att en universallösning ska inrymma hela den offentliga sektorns behov. Jag tror att det är dömt att misslyckas.

Effektivisera med upphandlingsstöd
Fler kommuner måste titta på e-upphandling som ett viktigt verktyg för att klara av upphandlingsverksamheten framöver. Förutsättningarna förändras, bland annat står vi inför stora pensionsavgångar. Om fem år går 17 procent av Sveriges offentliga upphandlare i pension.

Den tid som frigörs i och med en förenklad administration hoppas Stockholm kunna använda till att förbättra upphandlingsprocessen, göra marknadsundersökningar, slipa på utvärderingsmodellerna och säkerställa en effektiv avtalsuppföljning och goda leverantörskontakter. Man har även ett behov av att utveckla sina uppföljningsrutiner.

– I Stockholm har vi infört valfrihetssystem på många områden, vilket innebär att tjänstemännens arbetsuppgifter blivit alltmer av avtalsuppföljning.

Daniel Moius på stadsledningskontoret leder ett omfattande projekt som tar ett helhetsgrepp på Stockholms inköp. På sikt kommer man att integrera flera olika system för att få en totallösning för hela inköpsprocessen. Och det rör sig om stora volymer, inköpen från externa leverantörer uppgår till mellan 11-16 miljarder kronor årligen.

– Hela processen ska bli elektronisk, upphandlingsstödet ska kunna kommunicera med avtalsdatabas, elektronisk diarieföring och inköpssystem.  

Stockholm har sedan tidigare en avtalsdatabas men en ny upphandling är planerad 2014. Vidare ska ett nytt ekonomisystem upphandlas, planerat 2015, där en inköpsmodul kommer att ingå.

En titt i kristallkulan
Vi ber Daniel de Sousa på Visma Opic titta i kristallkulan och berätta vad han ser på området e-upphandling framöver.

– Ambitionsnivån har höjts ett snäpp. Organisationer vill binda samman olika processer i ett anskaffningsflöde som rymmer många delar, ekonomisystem, fakturahantering, beställningsförfaranden med mera. Vi ser allt oftare krav i upphandlingarna på att våra system ska vara öppna och integrerbara i båda ändar. Syftet är förstås att få större kontroll på viktiga inköpsvolymer och inköpsbeteenden. Det kommer att vara en nyckelfråga för e-upphandling framöver.