Framtidens e-förvaltning

Nu lyfter det, nu är e-förvaltningsfrågorna ett tvingande måste, att relatera till i varje vision, mål och strategi för förvaltningsutveckling. Den verkligheten dominerade helt under årets upplaga av Offentliga Rummet. Men i dagens kontext med en teknikutveckling som starkt påverkar medborgarnas vardag, deras sociala agerande, engagemang och förväntningar på förvaltningarna finns ingen given karta att navigera efter. Lägg därtill den växande mångfalden i kultur- och värderingsbaserade preferenser och krav. Tala om komplexitet och utmaningar – vid utveckling för en svårspådd framtid!

Dessa perspektiv belystes på ett tankeväckande sätt i ett par mycket intressanta seminarier, som leddes av dels Lennart Nordfors, Gullers Grupp, dels Bo Sundgren, Stockholms Universitet (det senare behandlas i nästa nummer av Offentliga Affärer).

Nordfors seminarium om Framtidens e-förvaltning byggde på de analyser och slutsatser som presenteras i ett arbete som Gullers Grupp gjort på uppdrag av VINNOVA och som först presenterades under EU-ministerkonferensen i Malmö i höstas. Finns som VINNOVArapport i bokform, eGorvernment of Tomorrow, VR 2009:28.

Ett motsvarande försök att beskriva e-förvaltningen i ett 10-årigt framtidsperspektiv presenterades 2006. Den blev mycket uppmärksammad och uppskattad, men det var då det. Utvecklingen har redan förpassat dåtidens scenarier till oanvändbar historia. Sociala medier, ständigt uppkopplade, intensivt kommunicerande medborgare med internationella perspektiv, liksom nya säkerhets- och tillitsfrågor har fört in nya faktorer i den redan komplexa framtidsmiljö som utvecklingsstrategerna har att matcha.

Med en framtid som för med sig idag okända faktorer hjälper det föga att titta bakåt och försöka prognosera framtiden. Och inte heller är det särskilt meningsfullt att försöka navigera efter hur vi idag vill att det ska bli (d v s styra mot en statisk vision). Mera fruktbart är det att måla upp olika scenarier som kan vara tänkbara, och sedan analysera hur förändringar i de ingående faktorerna kan påverka utfallet, det vill säga hur det i verkligheten kan bli med beskrivna förutsättningar. På så sätt får vi möjlighet att identifiera kritiska faktorer, planera för hot och möjligheter, skapa en plattform för gemensamma referensramar och överblick samt skapa en begreppsapparat för en löpande omvärldsanalys.

Men vilka scenarier är tänkbara? I seminariet presenterades och analyserades fyra möjliga framtidsbilder, vilka alla bygger på följande idag högst troliga framtidsförhållanden år 2020:

• Internet kommer att spela en ännu större roll i våra liv
• de sociala medierna kommer att var ännu mer utvecklade
• offentliga databaser kommer att vara (i huvudsak) öppna, d v s ökad transparens
• penetrationen av Internetanvändningen kommer att vara så gott som total
• Internet kommer att vara ännu mer tillgängligt – den ”mobila revolutionen” vara slutförd.

Till nämnda fem högst sannolika faktorer kan läggas två kritiska osäkerheter, som kan få stort inflytande på utvecklingen, och som dessutom är dynamiskt beroende av hur förvaltningen kommer att agera. De kan formuleras i två frågor:· Vad händer med det politiska deltagandet? Blir det ”servicedemokrati” eller ”deltagardemokrati”? Syftande på relationer och roll vid medborgarnas kontakt med förvaltningarna.

• Hur utvecklas det sociala kapitalet i form av tillit till förvaltningen? Ökad misstro kontra ökad tilltro till eliter/myndigheter.

Resonemanget i denna artikel handlar om myndigheters service till och interaktion med medborgare, företag och organisationer ifråga om just förvaltningens service, och således inte om frågor relaterade till det vi kan kalla e-demokrati, det vill säga medborgarinflytande och styrning på det politiska planet. Med medborgare menas i fortsättning såväl enskilda individer som organisationer och företag i deras kontakt med myndigheter.

Scenario Privatisering av förvaltningen

Det finns en stark efterfrågan på e-tjänster, men intern tröghet och komplexitet i förvaltningarna leder till att de inte lyckas skapa den servicenivå som efterfrågas. Det uppträder en privat aktör (exempelvis Google) som skapar ett gränssnitt mellan myndigheterna och medborgarna, till exempel med personaliserade sidor byggande på öppna data och med möjlighet för medborgarna att engagera sig och delta. ”Google” kan dessutom analysera informationen och utvärdera och rangordna servicenivån hos myndigheter och effektiviteten i tjänsterna. I denna kontext finns också den aktuella debatten om myndigheternas roll, om de ska agera och påverka eller om detta ska vara enbart den politiska sfärens uppgift. Fördelar med denna framtid är att den kan innebära en snabb utveckling och god tillgänglighet. Utmaningen ligger i att myndigheterna förlorar direktkontakten med medborgarna. I förlängningen reduceras förvaltningarnas möjlighet att analysera medborgarnas servicepreferenser och inte minst kan förutsättningarna för informationsutvinning från samkörda databaser påverkas negativt.

Scenario Effektivitetens gränser

En stark koordinering av myndigheternas e-tjänster och ett gemensamt gränssnitt innebär att e-tjänsterna och e-förvaltningen blir enkel och lättillgänglig och därför snabbt får stort genomslag. Systemets interna effektivitet gör det möjligt att satsa på individanpassade tjänster grundade på kunskap om individen. Detta leder i sin tur till en integritetsdebatt som dessutom får näring av oro för samkörningar och aktioner för att avslöja fusk. Därmed skapas grogrund för aktionsgrupper som på olika sätt försöker att sabotera systemet. Styrkan med detta scenario är givetvis att det ger en effektiv offentligt styrd e-förvaltning. Risken kan vara en växande oro för ”storebrorsstaten” med åtföljande illvilliga attacker och/eller mer sublimt en försämring av tilltron till politiker och förvaltning, vilket också kan beskrivas i termer av försämrad livsmiljö och alienerade medborgare.

Scenario Deltagande och överlastning

De sociala medierna fortsätter att utvecklas mycket snabbt, parallellt med en sjunkande tilltro till eliter, både förvaltningar och större privata företag såsom Google. Det uppstår en mängd alerta stöd/hjälpgrupper på nätet. Vi får mycket aktiva medborgare, som stöder varandra i relationerna med förvaltningarna. Det ger väl informerade medborgare med utbredd och djup kunskap om hur det offentliga fungerar. Samtidigt höjs kravnivåerna och förväntan på en effektiv service. Fördelen med denna framtidsvy är givetvis aktiva, informerade medborgare, medan utmaningen finns i risken för att kapaciteten i beslutsprocesserna inte räcker till. Eller för att tala mera poetiskt: ”Vi har att matcha paradoxen att medborgarnas exemplariska agerande leder till att vi får en ny slags inkompetens hos förvaltningen”.

Scenario Samproducerad förvaltning

Mycket snabb utveckling av sociala medier parad med hög tilltro till myndigheter och eliter. Myndigheterna väljer att själv delta i de sociala nätverken och med hjälp av medborgarna utvecklas servicesystem som kan sägas var virtuella, specialiserade medborgarkontor. Myndigheternas representanter betraktas som vanliga medlemmar i kommuniteten varmed de ges högt förtroende. Dessa förhållanden bidrar till att en myndighet snabbt kan få in och analysera all relevant information och dra nytta av den kreativa kraften i kommuniteten. Det ger möjlighet till en effektiv ”kunddriven och kundstödd” förvaltning. Med tiden uppenbaras emellertid nackdelarna med en alltför nära relation mellan handläggare och medborgare, med ökad risk för att handläggare tar hänsyn till personliga bindningar, så att tilltro till myndighe
tens neutralitet och oväld därför eroderar. Detta leder i sin tur till att myndigheterna utmanas att sätta upp strikta spelregler som begränsar vad handläggarna får göra, varmed effektiviteten i den ”distribuerade” serviceplattformen påverkas negativt.

Makt, rättsäkerhet och trygghet

Beskrivna scenarier är hypotetiska bilder av möjliga utvecklingsriktningar i ett tioårs framtidsperspektiv. Hypotetiska men kanske värdefulla som referensramar, som kan ge vägledning i den dynamiska interaktivitet mellan politiker, utvecklingsstrateger, verksamhetsutvecklare och medborgare som är den kontext i vilken framtidens e-förvaltning kommer att formas. Kan man då redan nu dra några generella slutsatser? Komplexiteten är stor, men:

Medborgarnas efterfrågan är av allt att döma så stark, att om inte myndigheterna utvecklar en ur medborgarperspektiv användarvänlig e-förvaltning kommer andra att göra det (såsom i ”Google”- exemplet ovan). Det går dock inte att kopiera näringslivets modeller rakt av. Myndigheterna måste hitta egna lösningar som:

• Tar hänsyn till den personliga integriteten, vilket begränsar vad e-förvaltningen kan användas till.
• Följs upp av en organisation som kan matcha mer aktiva medborgare.
• Sätter tydliga gränser/spelregler för myndigheternas roll, vilket ger support åt medborgarna med en fortsatt tydlig tjänstemannaroll.

Beskrivna perspektiv visar tydligt att e-förvaltning inte bara är en fråga om att utveckla tjänster och höja effektivitet, utan att det också handlar om maktbalanser, rättssäkerhet och trygghet.