Fyra nycklar till framgångsrik IT-upphandling

Den offentliga sektorn köper IT för ca 25 miljarder kronor om året (2015) och trycket på digitalisering ökar konstant. Samtidigt upplever myndigheter att IT-upphandlingar sällan blir bra. Det blir försenat, dyrare än vad man räknat med och IT-tjänsterna möter inte de behov myndigheten har försökt beskriva i upphandlingsunderlagen. Särskilt svårt är det att uppnå goda resultat vid mer komplexa projekt.
Framgångsrika IT-upphandlingar tycks i efterhand rullat fram friktionsfritt från det att myndigheten identifierade ett behov hela vägen till nöjda slutanvändare. I själva verket ligger framgången i vissa samverkande komponenter som likt en kedja inte är starkare än sin svagaste länk. Följande fyra omständigheter säkrar en lyckad utgång.

1. Myndigheten är klar över det mervärde som IT-investeringen förväntas leda till.
2. IT-avtalet är utformat för att det förväntade mervärdet ska realiseras genom leverantörens avtalsenliga prestation.
3. Myndigheten styr mot hemtagning av mervärdet genom att aktivt tillämpa avtalet under hela avtalets löptid.
4. Myndigheten tar tillvara på alla tillåtna möjligheter att löpande ändra och anpassa IT-tjänstens närmare innehåll i takt med att parternas kunskap växer om vägen till måluppfyllelse.

Mervärdet
En IT-investering måste motiveras av ett förväntat mervärde, vilket i den privata sektorn kan vara antingen högre produktivitet eller ökade intäkter. Kravet att genom IT bli mer effektiv, öka produktiviteten och minska kostnaderna är samma för den privata och offentliga sektorn. På intäktssidan ser mervärdet olika ut. Den offentliga sektorn är skattefinansierad och får som huvudregel inte bedriva säljverksamhet. Motsvarigheten till intäkter kan istället förklaras som graden av förbättrad service till medborgarna. Skatteverkets deklarationsapp är en service som många skulle betala för om det krävdes. Förbättrad service kan också rikta sig mot hela eller delar av samhället i stort såsom energieffektiviserande IT eller lösningar för att bevara historiskt material. Till den samhällsnyttiga servicen får också räknas IT som stärker statsmaktens legitimitet genom att främja medborgarnas insyn och delaktighet i den offentliga förvaltningen. Polismyndighetens närvaro på sociala medier samt möjligheten att logga in hos myndigheten och närmare följa handläggningen av egna ärenden bidrar till en förstärkt känsla av samhörighet med myndigheten som har sin motsvarighet i näringslivets varumärkesstrategier som brukar kallas brand co-creation eller deltagarkulturer.
Det räcker inte för myndigheten att veta vilket mervärde som förväntas genom IT-investeringen, det måste också vara möjligt att uppnå genom IT. Dessutom måste myndigheten veta var man ska leta efter ett framgångsrikt utfall. Är det en viss ökning av besökare på hemsidan som är tecknet på framgång eller är det att fler föräldrar gör ledighetsansökningar för sina barn via en e-tjänst jämfört med att fylla i blanketter? Mervärdet måste alltså vara mätbart på någon rimlig nivå.

IT-avtalet
Vid upphandling av projektstyrda leveranser har själva upphandlingsförfarandet mindre betydelse för framgången i projektet jämfört med avtalet. Detta är ganska självklart när man tänker efter. Under upphandlingen av ett IT-projekt eller en entreprenad existerar själva kontraktsföremålet till allra största delen bara på pappret. Det som prövas under upphandlingen är leverantörens beskrivning av vad som ska göras för att uppnå målet med kontraktet. Det konkreta mervärdet av en outsourcing eller ett utvecklingsprojekt uppstår emellertid först genom leverantörens prestation under avtalstiden.
Under avtalstiden är det avtalet som tecknar gränsen mot förseningar, oväntade kostnadsökningar och dålig kvalitet. Detta sker genom avtalade krav av olika slag. Traditionellt består avtal om nyutveckling eller anpassning och implementering av standardprodukter av krav på vissa funktioner och egenskaper, vilka kontrolleras vid ett acceptanstest i slutet av projektet. Förvaltningsavtal föreskriver vissa servicenivåer som inte får underskridas avseende tillgänglighet till tjänster och tider för felavhjälpande och liknande. Kraven kan också vara kopplade till de effekter som ska uppnås genom IT-lösningen. Godkännandet och ersättningen kan exempelvis vara kopplade till viss uppmätt energibesparing som ska åstadkommas genom IT-lösningen eller schema- och personalhanteringssystemets förmåga att optimera antalet boende inom äldrevården som tillmötesgås i sin önskan att få bygga upp och behålla relationen till en vårdpersonal. Detta utan att kostnaderna ökar eller kvaliteten minskar för enheten i stort.
Dessvärre betraktar myndigheten ofta avtalet som en juridisk eller teknisk blindtarm som inte hör ihop med kontraktsföremålet eller det mervärde som ska uppnås. Som advokat är det inte ovanligt att när upphandlingen redan är påbörjad få uppdraget att ”kasta ett juridiskt öga” på vad som visar sig vara en hänvisning till Avtal 90 och en lista med tekniska specifikationer i form av ofullständiga meningar i punktform. Ett sådant förhållningssätt vittnar om ett missförstånd om avtalets centrala funktion för att uppnå det önskade mervärdet.
Myndighetens styrning
Vi lär våra barn dels att vara schyssta mot sina kompisar, dels att inte acceptera att bli utnyttjade av andra. De ska vara samarbetsinriktade men med en tydlig gräns mot andras illojalitet. Denna uråldriga visdom för att få relationer att fungera återspeglas i forskning om framgångsrika affärer både vad gäller teorier om god samverkanskultur som spelteoretiska fakta. Trots detta är det inte ovanligt att offentliga beställare avstår ifrån att upprätthålla sina berättigade krav på leverantören under avtalstiden. Myndigheten låter sig utnyttjas på ett sätt som är till skada för relationen och som väsentligt ökar risken för att målet med IT-projektet inte uppnås inom satta ramar. Finns det inget användbart avtal att stödja sin styrning på är det klart att det kan vara svårt att visa integritet. I detta fall förutsätter vi dock att det finns ett avtal som om det fullgörs på rätt sätt kommer att leda till det förväntade mervärdet – under sådana omständigheter måste myndigheten kommunicera sin styrning regelbundet, belöna det som är bra och se till att avtalsstridigt beteende leder till konsekvenser. Genom att vänta in i det sista eller eskalera alla frågor till högsta ledningen gör man leverantörens illojala beteende till elefanten i rummet. Myndigheten måste ha resurser för att styra genom avtalet. Personal hos myndigheten som arbetar med projektet måste känna till vilket mål som ska uppnås samt förstå ansvarsfördelningen och den grundläggande överenskommelsen om hur parterna gemensamt ska nå dit.
Ändringar
En projektstyrd leverans präglas av ständiga anpassningsbehov. Den som inte tar med en viss grad av kaos i beräkningarna, utan istället längtar efter ett kliniskt projektförlopp exakt efter ritningen, kommer alltid att bli missnöjd. Förändringsbehoven uppstår redan under upphandlingen. Myndighetens beskrivning av upphandlingsföremålet genom upphandlingsdokumenten kan rimligen inte förväntas beskriva uppdraget och det förväntade mervärdet på ett fullständigt sätt. Vid upphandling av komplexa IT-tjänster är risken mycket stor att varken upphandlingsdokumenten eller anbuden är ägnade att möta de behov som myndigheten grundat investeringsbeslutet på. I vissa fall kan det vara oklart hur upphandlingens deltagare bäst ska uppnå det eftersträvade målet i form av teknisk lösning såväl som finansiellt eller juridiskt upplägg. Finns inte IT-tjänsten på marknaden kan uppdraget innefatta innovativa moment. För att optimera förutsättningarna för rätt anbud enligt rätt underlag krävs ofta att myndigheten väljer något av de flexibla upphandlingsförfarandena; förhandlat förfarande, konkurrenspräglad dialog eller innovationspartnerskap.
Anpassningsbehovet minskar inte under avtalstiden. Det är snarare regel än undantag att beskrivningen av kontraktsföremålet betyder olika saker för myndigheten och leverantören. Dessutom förändras tekniken snabbt och IT-projekt är långvariga. Det viktigaste skälet för förändringar innebär ett erkännande av människans oförmåga att vara alltigenom rationell. Upp till 70 procent av kravställd funktionalitet används aldrig (det finns studier som visar ännu högre siffror). Detta inser parterna under projektets gång, dessutom ser de att målet skulle uppnås i större utsträckning med funktioner och egenskaper man inte tänkt på från början. Avtalet bör därför förutse dessa förändringsbehov och innehålla en rättssäker (tillåten) ändringsklausul enligt vilken parterna kan genomföra specificeringar, ändringar och omprioriteringar av de avtalade kraven under uppdragstiden med bibehållen kostnads- och tidsram.
Avslutningsvis – det räcker inte med att uppfylla några av dessa punkter – de är alla länkar i en kedja som inte är starkare än sin svagaste länk.
Lars Arrhed är advokat och delägare i Advokatfirman Lindahl. Lars är specialist på IT-upphandlingar och författare till boken Offentlig upphandling av komplexa IT-tjänster, som kom ut på Wolters Kluwer 2016. Han är ledamot av Institutionsrådet för tillämpad informationsteknologi vid Chalmers Tekniska Högskola och Göteborgs universitet och håller regelbundet föreläsningar och utbildningar inom området ”juridik och praktik bakom komplexa avtal och projekt”.