Infrastrukturprojekt missar alltid målet
Glädjekalkyler och bristande projektledning präglar dagens infrastrukturprojekt, trots att det finns metoder och verktyg för att komma till rätta med problemen – men debattskribenterna Bengt-Göran Steiber, Daniel Falk och Asmus Pandikow frågar sig om viljan finns?
Nyligen avslöjade tidningen Metro att upprustningen av Roslagsbanan beräknas bli 1,5 miljarder kronor dyrare än vad som budgeterades så sent som för två år sedan. Det är en fördyring på 19 procent. Forskning visar på att det genomsnittliga kostnadsöverdraget i svenska järnvägsprojekt ligger på drygt 21 procent. Roslagsbanan är därmed i linje med snittet. Än så länge. Ytterligare fördyringar kan tillkomma under de fem år som återstår innan projektet ska vara färdigt.
Ansvariga politiker och tjänstemän duckar för frågan om vad detta beror på med hänvisning till kommersiell sekretess.
I Riksrevisionens rapport angående statens satsningar på transportinfrastruktur (RiR 2012:21) granskas styrningen av statens insatser för att utveckla och underhålla transportinfrastrukturen. Rapporten pekar i fem punkter på problem i regeringens säkerställande av en effektiv användning av statens resurser. En av dessa är ”att överskattade nyttor och underskattade kostnader föreligger i beslutsunderlagen”.
Inga överraskningar
Som nämnts ovan är denna fördyring dock inte unik i infrastrukturprojekt av detta slag. Professor Bent Flyvbjerg vid universitetet i Oxford har under många år studerat träffsäkerheten i budget för olika infrastrukturprojekt och resultatet är skrämmande. Prognoser för kostnader och behov kopplade till denna typ av projekt har varit anmärkningsvärt inexakta i årtionden och det har inte blivit bättre. Variansen är dock stor vilket gör att vissa projekt klarar av att hålla budgeten bra medan andra projekt går långt över budget.
Flyvbjerg pekar på två huvudsakliga orsaker till detta – optimism och vad han kallar ”strategisk förvrängning” (strategic misrepresentation).
Optimism i kalkyler av detta slag kan förklaras i psykologiska termer som en kognitiv predisposition som finns hos de flesta människor att se mer positivt på framtida händelser än vad man borde om man i stället skulle utgå från tidigare erfarenheter.
Men det finns också i allmänhet en önskan om att göra ett bra jobb, därför går det att relativt enkelt få fram mer realistiska kalkyler genom att föra in historiska data från egna eller andra liknande projekt i processen. Flyvbjerg kallar detta att ta ett ”utifrånperspektiv” på kalkylen (outside view).
Strategisk förvrängning däremot är en medveten och strategisk överskattning av fördelarna med projektet och en likaså medveten och strategisk underskattning av kostnaderna i syfte att säkerställa att det egna projektet, och inte ett konkurrerande projekt, tilldelas medel för genomförande. Strategisk förvrängning förekommer t ex i organisationer där man slåss om investeringskapital.
Det finns i dessa fall ingen intern drivkraft att förbättra kalkylerna, snarare tvärtom. Viljan att få igenom projektet är så stark att man inte tar till sig erfarenheter från expertis. Det krävs därför att man inför ett regelverk som justerar kalkylerna. I Storbritannien beslutade Department of Transport och HM Treasury år 2004 att kräva att alla kalkyler för stora infrastrukturprojekt skulle justeras baserat på historiska data.
Även projektledningen brister
Vi menar dock att problemet inte enbart kan förenklas till ett planeringsproblem. Projektgenomförandet är en minst lika viktigt för resultatet.
Olika projektledningsorganisationer, som PMI och IPMA, jobbar aktivt för att utveckla projektledarmetodik. Sedan i höstas finns även en ISO-standard för projektledning. Dagens infrastrukturprojekt innehåller en helt annan teknisk komplexitet än vad som var fallet för bara något årtionde sedan. Integration av olika tekniska system, såsom intelligenta transportsystem (ITS), signalsystem, elkraftsystem, mm, innebär att även den tekniska ledningen i projekten måste lyftas fram. I internationella sammanhang pratar man om Systems Engineering som den ingenjörsdisciplin som har ansvaret för den totala systemlösningen och integrationen av alla specialistområden.
En studie från INCOSE (International Council on Systems Engineering) visar att det finns en tydlig koppling mellan sannolikheten för kostnadsöverdrag och hur mycket, eller snarare lite, metodiskt systemarbete som utförs i projektet. Baserat på detta och på den förändring i projektgenomförande som har sin grund i en förskjutning mellan det offentliga och det privata deltagandet har holländska Rijkswaterstaat och ProRail sedan 2007 beslutat att samtliga infrastrukturprojekt i Holland måste använda sig av metodiken Systems Engineering.
Vår slutsats är att det idag finns de metoder och verktyg som behövs för att såväl planera som genomföra stora infrastrukturprojekt inom budget, tid och kvalitet. Frågan är om den politiska viljan finns.
Bengt-Göran Steiber, Civilingenjör
Daniel Falk, Civilingenjör
Asmus Pandikow, Tekn. Dr.
