Skrota inte upphandlingen som styrmodell innan den ens har satts i verket …

Av budgetpropositionen för 2014 framgår det nya målet för den offentliga upphandlingen. Upphandlingen ska vara effektiv, rättssäker och ta tillvara konkurrensen på marknaden samtidigt som innovativa lösningar främjas samt miljöhänsyn och sociala hänsyn beaktas. På så sätt bidrar den offentliga upphandlingen till en väl fungerande samhällsservice till nytta för medborgarna och näringslivets utveckling samtidigt som skattemedlen används på bästa sätt.
Målet inrymmer flera viktiga aspekter för den offentliga upphandlingen men jag måste medge att jag saknar det kvalitetsfokus som ingick i Upphandlingsutredningens förslag till mål (SOU 2013:12). Ska kvalitet anses vara ett självklart inslag som inte behöver omnämnas eller är varor och tjänster av god kvalitet inte en prioriterad fråga?
Det finns, mot bakgrund av regeringens överenskommelse med Vänsterpartiet om vinster i välfärden, anledning att lägga ut texten. Denna omdiskuterade överenskommelse utgår enligt min uppfattning från att alla myndigheter i stat, kommun och landsting – sedan konkurrensutsättningens begynnelse någon gång på 1980-talet – ansträngt sig till sitt yttersta för att inventera medborgarnas och verksamheternas behov och utforma upphandlingar som matchar deras krav på kvalitet i välfärdsverksamheterna. Överenskommelsen kan vidare tolkas så att offentlig sektor därtill har ägnat sig åt ändlösa, kostsamma och resultatlösa uppföljningar av ställda kvalitetskrav.
Denna världsbild stämmer inte alls överens med min. Jag skulle vilja säga, baserat bl.a. på erfarenheterna från Upphandlingsutredningen, att Sverige ännu inte kommit i närheten av att ha använda de möjligheter som upphandlingen ger. Modellen har på intet sätt körts ”i botten”. Som Upphandlingsutredningen påtalade har offentlig sektor som kollektiv hittills inte tagit sin köparmakt på fullt allvar och därmed inte optimerat de resultat som den offentliga upphandlingen kan leda till. Vi har helt enkelt inte försökt tillräckligt för att förkasta denna styrningsform som inkluderar upphandling, utformning av avtal och avtalsuppföljning.
Det är förvisso inte alltid lätt att ställa krav på kvalitet vid upphandling av välfärdsverksamheter och därefter följa upp dem. Arbetet skulle kunna underlättas genom regelförenkling. Här har regeringen tagit initiativ genom uppdraget till Utredningen om vinster i välfärden. Den ska bl.a. föreslå hur regelverket som styr upphandling av sociala tjänster kan förenklas och göras mer flexibelt. Att det finns ett omfattande nationellt handlingsutrymme framgår av de nya upphandlingsdirektiven med – i EU-sammanhang – ovanlig tydlighet.
Det ska inte heller stickas under stol att det emellanåt är en utmaning att – oavsett regelverkets utformning – ställa kvalitetskrav vid upphandling av sociala tjänster. Det är vi många som har erfarenhet av. SKL Kommentus inköpscentral upphandlade för ett par år sedan ett ramavtal med s.k. HVB-hem åt ett 100-tal kommuner runt om i Sverige. Vi har numera ramavtal som omfattar verksamheter som tar emot placeringar inom socialtjänsten samt vård- och omsorgssektorn exempelvis HVB-hem, konsulentstödd familjehemsvård samt andra vård- och stödboenden. Inköpscentralen har därefter fått propåer att det skulle vara värdefullt med nationella ramavtal med HVB-hem för ytterligare grupper i behov av stöd och tillsyn. Det beror bland annat på att upphandlingarna är svåra att genomföra vilket leder till höga sammanlagda transaktionskostnader när varje kommun ska genomföra dem på egen hand. Inköpscentralen har därtill sett att kommunerna behöver hjälp med att kontrollera dessa verksamheter och överväger därför att under 2016 upphandla ett ramavtal för uppföljning av både verksamheter och ramavtal.
Vår inställning är att vi – å en ansenlig mängd kommuners vägnar – bara har påbörjat färden mot välfungerade ramavtal och en effektiv uppföljning som ger bästa möjliga kvalitet för pengarna till de personer som behöver vård, omsorg, behandling eller annan form av särskilt boende. Låt oss försöka lite till innan modellen förkastas och ersätts med något annat. Vi har helt enkelt inte utnyttjat upphandlingens fulla potential som styrmedel och inte heller dess möjligheter att hushålla med våra gemensamma medel.
När det kommer till HVB-hem har jag dessutom väldigt svårt att se vad det fullödiga alternativet till de privatägda hemmen skulle vara. Svenska kommuner har – såvitt jag förstått det – inte på långa vägar den kapacitet som behövs för att bedriva hemmen i egen regi.
SKI kan dock vittna om att dessa verksamheter i bland verkar ha en ganska, eller till och med en mycket god vinstmarginal, vilket naturligtvis får en att bekymras. Jag menar dock att tydliga kvalitetskrav i upphandlingen och en välfungerande konkurrens kombinerad med tuffa uppföljningar kommer att vara ett nog så effektivt tillvägagångssätt för att minska vinstmarginalerna som att lagstifta om saken. Därtill kommer vi genom kravställandet att sätta fokus på kvaliteten i verksamheten. Något som jag tror blir svårt att lagstifta fram.
Oavsett hur det nya nationella målet i budgetpropositionen har utformats, så vill i alla fall jag tro att både nuvarande och tidigare regeringar har ambitionen att åstadkomma bästa möjliga kvalitet för satsade medel i våra välfärdsverksamheter. För jag önskar verkligen att alla i ledande ställning sätter medborgarnyttan främst.
 

Åsa Edman
Chefsjurist SKL Kommentus
(Tidigare bl.a. huvudsekreterare i
Upphandlingsutredningen 2010
och ämnesråd i Finansdepartementet)