Konferens om kommunala bolag

Nyhetsdagen för kommunala bolag var späckad med föredrag.
Här är ett litet urval.

– Varje människa fattar 2 500 till 10 000 beslut per dygn utan utbildning, säger Ari Riabacke, filosofie doktor i risk- och beslutsanalys vid Stockholms universitet.

Forskning visar att de flesta tror att de är roligare än genomsnittet att umgås med. Flera i publiken tror att de är lite bättre än folk i allmänhet på att fatta beslut.

Ari Riabacke, filosofie doktor i risk- och beslutsanalys vid Stockholms universitet. Foto: Fredrik Moback

– Det har tagit oss 25 år att fram beslutspyramid, säger Ari Riabacke och visar en bild.

I toppen finns teknik. Sedan följer information, sammanhang, flockdjur och i botten människan. För att kunna fatta bättre beslut bör man prata mer om människorna.

Kvinnligt och manligt
En bild från 1954 visar ett Pan Am-plan där man lastar på IBM:s superdator, som lagrade fyra megabyte. Dagens superdator lagrar 700 terrabyte.

– Vi har kraft så det räcker, säger Ari Riabacke.

– Är det någon skillnad på manligt eller kvinnligt beslutsfattande, frågar forskaren publiken, som svarar nej.

Hade Lehman Brothers inträffat om de hetat Lehman Sisters? Det tror inte Riabacke som påpekar att vi har för få kvinnor på ledande positioner i Sverige i dag.

De fem viktigaste besluten
Ett vanligt fel är att samla folk som tycker och tänker som vi. Då riskerar vi att gruppen blir dummare och dummare om inte kritiska röster finns.

– Vi måste omge oss med oliktänkare, säger Ari Riabacke.

Det kan vara bra att fundera på hur jag fattar beslut, snabbt eller långsamt, styrs jag av förnuft eller känsla? Men även hur vi fattar beslut i grupp, vad vi har för beslutskultur och hur våra beslutsprocesser ser ut. Vi kan fråga oss om vi har tillgång till rätt information i rätt format och hur vi för in den informationen i vår beslutsprocess.

– Börja fatta beslut. Red ut vilka som är de fem viktigaste besluten. Vi behöver mod att lita på oss själva och framför allt att sluta skjuta upp beslutsfattandet. Just Do It, säger Ari Riabacke.

Spretig rättspraxis
Heta aktuella upphandlingsrättsliga och offentligrättsliga frågor berättar Helena Rosén Andersson, advokat och partner i Advokatfirman Lindahl, om. Vi har fått ny rättspraxis och ny lagstiftning är på väg.

Högsta domstolen prövade om Rikspolisstyrelsen var skadeståndsskyldig för ett tilldelningsbeslut. Ett företag begärde överprövning av Rikspolisstyrelsens upphandling och fick rätt genom att allmän förvaltningsdomstol förordnade att upphandlingen skulle rättas.  Rikspolisstyrelsen rättade inte upphandlingen men avbröt den. Då väckte företaget en talan i allmän domstol om skadestånd på den grunden att företaget hade gått miste om kontraktet genom det felaktiga tilldelningsbeslutet.

Högsta domstolen klargjorde i skadeståndsmålet att en leverantör inte har rätt till skadestånd på grund av ett felaktigt tilldelningsbeslut, om den upphandlande myndigheten inte har ingått avtal enligt beslutet, utan som i detta fall avbrutit upphandlingen.

Avbrytandebeslutet var i sig inte åberopat av leverantören som skadeståndsgrundande. Högsta domstolen klargjorde också att en leverantör däremot kan ha rätt att få sin rättegångskostnad i en överprövningsprocess ersatt som skadestånd, om leverantören har vunnit överprövningsprocessen.     

Helena Rosén Andersson, advokat och partner i Advokatfirman Lindahl. Foto: Fredrik Moback

– Det finns ett stort behov av att se över 16 kapitlet i LOU och LUF, säger Helena Rosén Andersson. Den rättspraxis som finns och som reglerar överprövningsprocessen är spretig och den gagnar inte en effektiv upphandlingsprocess.

Viktiga förändringar
Viktiga ändringar i förvaltningsprocessen: Kravet på egenhändigt undertecknade av ansökan eller överklagande tas bort. Kravet på uppvisande av fullmakt tas bort för ombud. En ny prövningstillståndsgrad införs i kammarrätten – granskningsdispens. Domstolens utredningsansvar förtydligas. Möjlighet att meddela partiellt prövningstillstånd i kammarrätten och i Högsta förvaltningsdomstolen införs.

Regeringen räknar med att beslut om nya EU-direktiv kommer att fattas vid årsskiftet 2013-2014 och genomföras i ny svensk lag år 2015.

Regeringes särskilda utredare
Johan Höök, regeringens särskilda utredare, presenterar en översyn av kommunallagen. En parlamentarisk referensgrupp arbetar gemensamt med en expertgrupp och referensgrupp för organisationer och näringsliv. Slutbetänkandet kommer i mars 2015. Ett delbetänkande kom i somras.

Man tittar på fyra områden: Kontroll och insyn hos privata utförare, de anställdas roll, laglighetsprövning och EU:s påverkan.
Delbetänkandet omfattar kontroll och insyn i privata utförare, information till brukarna, gränsdragning mellan kommunen och tillsynsmyndigheternas ansvar, utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen.

Få krav uppföljningsbara
Johan Höök, regeringens särskilda utredare. Foto: Fredrik Moback

– Privata utförare blir allt vanligare och står för 15,9 procent i det kommunala och 13,8 procent i landstingen, räknat på hela Sverige, säger Johan Höök.

Skillnader uppstår när verksamheter lämnas till privata utförare, som möjligheten att överklaga beslut, men även offentlighet och sekretess ändras. Meddelarfriheten och tillsyn av JO och JK försvinner.
Nämnderna ska följa upp privata utförare. Här finns brister i praktiken. Allt för få krav i upphandlingar är uppföljningsbara på en skala.

Huvudman och lokala krav
För att tydliggöra det kommunala huvudmannaskapet bör man föra in begreppet huvudman i kommunallagen. I begreppet huvudman ligger att besluta om verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet. Att vara huvudman ställer större krav inom obligatorisk verksamhet.

Varje kommun och landsting ska ta fram program med lokala krav som omprövas varje mandatperiod. Det fortsatta arbetet i utredningen ska ta upp EU:s roll, laglighetsprövning, de anställdas roll och en lagteknisk översyn.

Allmänt intresse
Helena Linde, förbundsjurist hos SKL. Foto: Fredrik Moback

– Det är svårt att fånga en lång och sammansatt utveckling, men en sak är säker: Vi har behov av en kommunallagsöversyn, säger Helena Linde, förbundsjurist hos SKL.

Som vår inledningstalare sa: ”Vi är alla programmerade att tänka gammalt.” Det har vi inte längre utrymme för när vi möter utmaningar som urbanisering och avfolkning. Samma synsätt gäller tätbefolkade områden även om utmaningarna ser annorlunda ut där.

– Vi har också en snabb utveckling där man tar in privata aktörer långt in i verksamheten. På det tidiga 90-talet använde vi marknadsmekanismer i vår styrning. I dag sneglar vi på marknad och konkurrens i verksamhetsutvecklingen, säger Helena Linde.

En översyn av kommunallagen rör dock mer än styrning och kontroll. Det handlar bland annat om EU:s inflytande. EU-rätten innebär att vi
ska ha konkurrensneutralitet för ekonomisk verksamhet och det har långtgående effekter. Offentlig sektor får inte göra förmåner för egen verksamhet på annan aktörs bekostnad. Det gäller att kunna hantera marknaden som ett sätt att förhålla sig till EU-rätten och här hemma. Översynen måste därför också handla om självkostnadsprincipen och former för att definiera vad som är av allmänt intresse.

Kommunallag för framtiden
En annan del rör de anställda, en tredje en mer formell fråga, nämligen hur laglighetsprövningen fungerar.

– Laglighetsprövning är ett bra verktyg för kommuner. Här ges ett stort utrymme för lokala bedömningar. Laglighetsprövningen är ett starkt kort, men kanske inte modernt utformat, säger Helena Linde.

En kommunallag för framtiden bör, enligt SKL, omfatta kommunal kompetens och konkurrensneutralitet, ha moderna styrsystem med förutsättningar för delegation och ha samverkansförutsättningar som utvecklas i linje med upphandlingslagstiftningen.

Priset ofta avgörande
– Det är viktigt att lagstiftaren klargör den kommunala kompetensen så som den måste fungera i dag med ett utvecklat samarbete mellan olika delar av den offentliga sektorn och offentlig och privat sektor, säger Helena Rosén Andersson.

Utredningen bör se över om inte den så kallade affärsmässighetsprincipen ska gälla som huvudregel för kommunal verksamhet.

Inte minst ur ett upphandlingsrättsligt perspektiv är utredningens förslag om ökad kontroll och utvärdering av privata utförare välkomna. Men förslagen löser inte grundproblemet – att det är svårt, om inte omöjligt, att göra kommersiellt goda offentliga upphandlingar. Priset blir ofta avgörande. Mot den bakgrunden och med hänsyn till att den svenska rangordningsprincipen leder till att endast en leverantör, den med lägsta priset, får alla avrop under en ramavtalsperiod pressas priserna till att bli så låga att det går ut över kvaliteten i leveranserna. Den kontroll och uppföljning som utredningen föreslår är därför begränsad till det kontrakt som har ingåtts och inte till att kontrollera att den offentliga sektorn har ett så kommersiellt väl utformat kontrakt som krävs för att säkerställa hög kvalitet i leveranserna vid varje given tidpunkt.  

– Den offentliga sektorn får inte den kvalitet som den behöver och det beror på hur upphandlingsreglerna är utformade och att vi har en rangordningsprincip i Sverige för ramavtal. Den leverantör som levererar det lägsta priset vinner. Rangordningsprincipen måste bort eftersom den skadar konkurrensen, säger Helena Rosén Andersson.

Sociala villkor vill man införa från politiskt håll men det är svårt att ställa proportionella sociala villkor i ett upphandlingsavtal. Det är den upphandlande myndigheten och ytterst skattebetalarna som får stå risken för att myndigheten gör fel när den ställer sociala villkor i upphandlingar.

Avslutande debatt
– Offentlighetsprincipen urholkas när privata utförare används. Vill man ta uppdrag för offentlig sektor borde vissa åtaganden följa med, säger Johan Höök.

– Sociala krav kan vara vällovliga och de som ska gälla i Sverige ska regleras i särskild lag, men det vill inte den svenska lagstiftaren. Det är kostnadsdrivande att ha sociala krav i offentliga upphandlingar eftersom leverantörerna måste uppfylla olika myndigheters olika krav vid olika tidpunkter. Lagstiftaren har emellertid inte gjort den konsekvensanalys som måste göras som en följd av förslagen att social hänsyn ska beaktas i större utsträckning vid offentlig upphandling, säger Helena Rosén Andersson.

– Det finns ingen samstämmig bild vad sociala krav är. Bryt ner dem i delar, säger Helena Linde.