En ny kommunallag behövs
Regeringen har startat en omfattande översyn av kommunallagen. Ett delområde i behov av modernisering är frågan om den kommunala kompetensen.
|
Konkurrensverket får in många klagomål från privata företag om att offentlig sektor bedriver verksamhet som konkurrerar på ojämlika villkor. Inte sällan berör dessa anmälningar verksamheter som bedrivs i offentliga bolag. Nyheter i lagen 2013 Debatt avslöjar bristerna Under debatten fördes ett antal exempel fram, såsom ett kommunalt bussbolag som erbjuder teaterresor till Stockholm på helgerna, ett universitet som säljer seismologiska tjänster, kommunal teckentolksverksamhet där det finns privata aktörer samt badanläggningar. Pär Cronhult på Konkurrenskommissionen är mycket kritiskt till alla dessa exempel. – När de kommunala badhusen byggdes fanns det behov av hygieninrättningar för medborgare som saknade badrum hemma. Idag har det utvecklats till friskvårdsanläggningar med gym och försäljning av träningskläder – då har vi kommit väldigt långt från den kommunala kompetensen, säger han. Lagen måste följa utvecklingen |
Regler som påverkar kommunala bolag Den kommunala kompetensen definieras i kommunallagen (så kallad allmän kompetens) och i speciallagstiftning (den speciallagsreglerade kompetensen). Reglerna begränsar kommunens verksamhet bland annat genom att kommuner inte får ha hand om sådant som är statens eller en annan kommuns angelägenheter. Verksamheten ska också ha anknytning till kommunens geografiska område eller medlemmar. Kommuner och landsting får driva näringsverksamhet, om den drivs utan huvudsakligt syfte att gå med vinst och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i den egna kommunen eller landstinget. Rätten att bedriva näringsverksamhet regleras i 2:7 kommunallagen. Med ”utan vinstsyfte” avses att det huvudsakliga syftet med näringsverksamheten inte får vara att gå med vinst. Något absolut vinstförbud finns inte. Denna fråga regleras i kommunallagen – självkostnadsprincipen. Denna princip gäller inte all kommunal verksamhet. Om principen gäller så medges under alla förhållanden en viss avkastning på investerat kapital. Andra regler som berör kommunala bolag är de såkallade Teckal-kriterierna. De syftar till att ange när ett kommunalt bolag är tillräckligt knutet till den kommunala verksamheten för att kommunen ska få lov att köpa dess tjänster utan föregående upphandling i konkurrens med andra aktörer. Förutsättningarna är då att kommunen ska utöva en långtgående kontroll över bolaget (kontrollkriteriet), och bolaget ska bedriva huvuddelen av sin verksamhet tillsammans med kommunen (verksamhetskriteriet). |
– När jag började som stadsjurist handlade verksamheten mest om relationerna till medborgarna. Det var solklart vad kommunen skulle syssla med respektive inte syssla med. Sedan dess har vi både sett en ökad kommunal bolagisering och ökad privatisering av renodlat kommunala verksamheter, säger Jan Persson.
Han menar att trenden snarare är att det privata näringslivet tränger in i den kommunala sfären – än kommuner som konkurrerar på näringslivets områden.
Pär Cronhult från Konkurrenskommissionen pekar på en annan aspekt och blickar ännu längre tillbaka.
– Under början av 1900-talet var kommunerna små och ekonomiskt instabila och inte i position att låna pengar för investeringar. Idag är bilden den motsatta, kommunerna är kreditvärdiga och betydligt mer konkurrenskraftiga.
Bra med ny bolagsordning
Ett kommunalt bolag får inte bedriva sin verksamhet med huvudsakligt syfte att gå med vinst, och inte heller bedriva den utanför det egna geografiska området. Det finns dock utrymme för tolkning som gör uppdelningen svårbedömd.
– Att Konkurrensverket får in många klagomål innebär inte att man har rätt, säger Lena Dalman från SKL.
Hon uppmanar kommunerna att göra ordentliga kostnadskalkyler för att visa att man uppfyller reglerna om självkostnad.
Ellen Hausel Heldahl anser att nyheterna i kommunallagen är bra, det vill säga kraven på att tydliggöra verksamheten i bolagsordningen. Om verksamheten är förenlig med reglerna, och kommunen har för avsikt att bedriva den, då kan en tydligare bolagsordning underlätta, och undvika klagomål hos Konkurrensverket.
– Det finns en uppfattning hos flera kommunala bolag att de inte lyder under reglerna om den kommunala kompetensen. Den nya lagen kan tjäna som ett hjälpmedel för att uppfylla alla krav som faktiskt ställs på dem, säger Ellen Hausel Heldahl.
En ny utredning har startat
Även Lena Dalman är positiv till nyheterna i kommunallagen, men menar att de inte innebär några dramatiska förändringar för kommunerna idag, många har redan tillämpat det i praktiken.
– Nyheten ligger däremot i att kommunstyrelsen ges större uppsiktsansvar över bolagen. Kommunstyrelsen ska pröva verksamhetsfrågor och om åtgärder behövs, lämna förslag till kommunfullmäktige, säger Lena Dalman.
Hon vill dock se en större modernisering av kommunallagen.
– Kommunallagen är en ramlag som förutsätter att domstolen är aktiv och levererar rättspraxis, men vi har inte haft tillräckligt med sådana mål under 25 år, vilket gör att praxis är väldig ålderstigen. Man behöver göra något åt reglerna kring den kommunala kompetensen i kommunallagen. Det behövs vägledning, säger hon.
Pär Cronhult på Konkurrenskommissionen håller inte med.
– Den kommunala kompetensen regleras framförallt genom en lag som antogs i februari 2009, nämligen lagen om vissa kommunala befogenheter. Att den skulle vara föråldrad är med detta i beaktande märkligt, säger han.
En omfattande utredning
Detta är ändå något som regeringen nu har tagit initiativ till. Dagen efter den här debatten offentliggjordes en utredning för att modernisera kommunallagen, utredare är departementsrådet Johan Höök. Utredningstiden är lång – ett slutbetänkande ska lämnas först den 30 mars 2015, men så är uppdraget också omfattande.
Och en viktig del berör just frågan om den kommunala kompetensen. På det området kan vi vä
nta snabbare förslag – det ska belysas i ett första delbetänkande den 30 juni 2013.