Goda råd för att stävja korruption

Det är i regel inte upphandlarna, utan beställarna i organisationen som löper störst risk att utsättas för mutor. En förankrad policy mot korruption är ett viktigt verktyg för att mota Olle i grind, menar Petter Florwald på Upphandlingsstödet.

En förtroendevald politiker eller förvaltningschef på en liten kommun, som står i begrepp att initiera en upphandling på kommunen kan vara ett hett villebråd för företag med avsikt att muta till sig affärer med kommunen. Forskning visar nämligen att korta avstånd mellan leverantörer och tjänstemän, små organisationer med brist på juridisk kompetens och där upphandlaren sitter långt ute i organisationen med begränsat utrymme att påverka besluten utgör risk för korruption. Med kunskap kan man förhindra och förebygga sådana situationer.

I december publicerade Kammarkollegiets Upphandlingsstöd en skrift om korruption i offentlig upphandling. Skriften innehåller konkreta förslag till åtgärder för upphandlande organisationer som vill förebygga korruption. Exempel på sådana åtgärder är att utforma en policy mot mutor, att kontinuerligt utbilda personal i frågor om korruption, att attestering och beslut om möjligt tas av två personer och att hålla ett klimat i organisationen med högt i tak och där yttrandefriheten respekteras.

– Syftet med skriften är att ge en inblick i hur korruption i offentlig upphandling kan yttra sig och att ge kunskap om hur den kan förhindras och förebyggas, säger Petter Florwald, jurist och projektledare på Upphandlingsstödet.

Till sin hjälp har de haft en referensgrupp med representanter för upphandlande myndigheter, leverantörer, Sveriges Kommuner och Landsting, Riksenheten mot korruption och Institutet mot mutor.

Skriften belyser de skillnader som finns mellan privat och offentlig sektor i frågor som rör korruption och ger tips på hur tjänstemän ska tänka och agera för att undvika, förebygga och upptäcka korruption.

– Det är viktigt att ledningen föregår med gott exempel, att de aktivt arbetar för att förebygga och förhindra korruption och att de tydligt visar att korruption i olika former aldrig kan accepteras, säger Petter Florwald.

Upphandlare är kunniga
Offentlig upphandling är ett riskområde för korruption och naturligtvis är upphandlare en riskgrupp för mutförsök, men de utgör inte den största risken.

– De är väl insatta i reglerna som omgärdar upphandling och tänker redan i de här banorna. Sedan finns det alltid de som känner reglerna men ändå kringgår regelverket och de är svåra att komma åt med förebyggande arbete. Istället är det kanske bättre att fokusera på några av de andra rollerna, exempelvis beställare och användare, säger Petter Florwald.

Den forskning som har gjorts visar att det snarare är beställare av upphandlingar som löper störst risk för otillbörlig påverkan, vilket ofta är chefer eller förtroendevalda politiker. De är i en sits att kunna styra underlag och behovsanalys i den riktning de önskar.

– Beställare är generellt inte lika bevandrade i upphandlings- och korruptionslagstiftning och har därför mindre kunskap om var gränserna går. Beställare kan därmed ha svårare att stå emot otillbörliga påverkansmedel.

Petter Florwald pekar ut försvar, polis och sjukvård som exempel på verksamheter där det kan vara svårt för en upphandlare att stå emot beställare och användare.

– En upphandlare måste vara stark och säker i sin roll och på sina kunskaper om lagstiftningen för att våga ifrågasätta när till exempel en läkare säger att ett visst varumärke är avgörande för patientsäkerheten, trots att det finns andra varumärken som är likvärdiga.

Det är därför viktigt att upphandlarens arbete får en framträdande roll i organisationen och att det ges en strategisk betydelse.

Tidigt i upphandlingsprocessen är risken för otillåten påverkan störst. Särskilt under planeringsfasen och i synnerhet under utformandet av behovsanalysen.

– I inledningsfaserna av en upphandling är korruptionen enkel att dölja. Då kan leverantören och upphandlaren träffas och till exempel hjälpas åt att formulera ett förfrågningsunderlag.

Även under avtalsperioden bör man vara restriktiv, särskilt i de fall det rör sig om ramavtal eftersom avropen till stor del sköts av avropare ute i organisationen. Efter upphandlingen kan det även finnas risk för utbyte av ”tacksamhetsgåvor” vilket kan ge anledning till åtal.

Relationerna behövs
Skriften från Upphandlingsstödet tar upp flera förslag på förebyggande åtgärder, ett sådant förslag är att, när det är möjligt, låta upphandlare kontinuerligt byta upphandlingsområde med varandra. Syftet är att undvika nära vänskapsrelationer mellan upphandlare och leverantörer.

– Det kan fungera för vissa, framförallt stora upphandlingsorganisationer. På till exempel statens inköpscentral tillämpar man rotation, där upphandlar man inte samma ramavtal två gånger. I små organisationer fungerar det förstås inte, då förlorar man för mycket kompetens om man byter arbetsuppgifter.

Hur får upphandlare utveckla sin relation och dialog med leverantörerna kan man undra? De senaste åren har mantrat om ökad dialog upprepats flitigt.

– Det är viktigt med dialog och det finns inte nödvändigtvis någon motsättning här. Det går att vara vänskaplig med leverantörerna så länge man är medveten om reglerna.

Det kanske till och med kan vara så att ju mer pålästa upphandlarna är desto mer dialog kommer vi att få se?

Tänk på att inte sänka garden när upphandlingen är klar. Det är lika olagligt och förtroendeskadligt att ta emot en gåva efter en genomförd upphandling som innan kontraktet är tilldelat. Petter Florwald tar upp ett exempel från skriften.

– När du börjar rationalisera eller hitta bortförklaringar till varför det du gör är rätt bör du se upp och tänka på hur din handling kan uppfattas utifrån. Vill jag se det på tv?

Otillbörligt försök
Det är viktigt att veta att även underlåtenhet att avböja en muta kan vara ett brott.

– Man skulle kunna säga att det som i andra brott kallas ”försök till” kan utgöra själva huvudbrottet när det rör sig om mutbrott. Det finns med andra ord inget försöksbrott i korruption utan redan att begära eller erbjuda någon en muta kan utgöra ett fullbordat mutbrott.

Riksenheten mot korruption i Stockholm handlägger mutbrott för hela landet. I viss mening dömer domstolen hårdare när det gäller mutbrott riktad mot offentlig sektor jämfört med privat, och då gäller det framförallt bedömningen av vad som utgör en otillbörlig belöning.

Intresset av att upprätthålla allmänhetens förtroende för demokratiska institutioner gör att otillbörlighetsbegreppet får en vidare innebörd än inom den privata sektorn.

De senaste åren har en förändring ändå skett i Sverige – från en allmän uppfattning om att korruption knappt existerar till att offentlig upphandling nästintill förknippas med korruption.

– Det är därför angeläget att korruption i allmänhet, och inom offentlig upphandling i synnerhet, uppmärksammas och att krafttag görs för att korruption ska kunna förebyggas och förhindras, säger Petter Florwald.