Riv barriärerna för de goda affärerna!

Rangordningsprincipen måste slopas så att den offentliga sektorn kan köpa tjänster av hög kvalitet och konkurrensen på marknaden kan bibehållas. En förutsättning för att upphandlingsreglerna ska kunna ha en bibehållen legitimitet är att den offentliga sektorn med tillämpning av dem ska kunna göra goda kommersiella affärer, dvs. att de kan köpa tjänster av en så hög kvalitet och till en så rimlig kostnad som möjligt.

Låga priser och risker för dålig kvalitet
För den svenska offentliga sektorn är det emellertid svårt att göra goda kommersiella affärer med de reglerna, när de upphandlar ramavtal med flera leverantörer. Skälet är främst att den svenska rangordningsprincipen har fått betydelse som en huvudregel vid sådana upphandlingar och att den principen leder till låga priser och risker för dålig kvalitet i leveranserna samt till bristande konkurrens under ramavtalsperioden.

För inköpare hos svenska upphandlande myndigheter är rangordningsprincipen en säker avropsordning att använda. Skälen för det är framför allt två. För det första har regeringen i de svenska förarbeten som föregick ramavtalsbestämmelsernas införande i 5 kap. LOU den 1 januari 2008 uttalat att den principen är en lämplig objektiv avropsnyckel. För det andra ställer de svenska domstolarna höga krav på avropsordningar för ramavtal och de kan därför ha svårt att acceptera större avvikelser från rangordningsprincipen
som trots allt är den av lagstiftaren rekommenderade avropsnyckeln.

Det är därför enkelt att förstå att upphandlande myndigheter – i syfte att undvika att upphandlingen, efter en överprövningsprocess, behöver göras om – väljer att använda rangordningsprincipen. Då gör inköparen nämligen inte något upphandlingsrättsligt fel. Tvärtom kan inköpsorganisationen vara nöjd i det att rangordningsprincipen har pressat priserna nedåt, många gånger till priser långt under priserna från den tidigare ramavtalsperioden.

Att rangordningsprincipen leder till kommersiellt dåliga affärer är ett senare och avtalsrättsligt problem för myndigheten. En dålig kvalitet i utförandet är inte ett problem för inköpsfunktionen utan för den avtalsuppföljande delen av myndigheten och förstås ytterst för alla oss skattebetalare. Är det en inköpscentral som upphandlar ramavtalet ligger genomförandeproblemen hos avropande myndigheter ännu längre bort från inköpsfunktionen än om myndigheten gör sina egna inköp.

Varför är då rangordningsprincipen en så dålig avropsordning?
Svaret är sammanfattningsvis att det inte går att utvärdera kvalitet enbart i upphandlingsfasen och att principen inte kräver att leverantörerna ska leverera hög kvalitet för att förtjäna fortsatta leveranser under ramavtalsperioden.

Det är ett problem i alla typer av upphandlingar, så även vid upphandlingar av ramavtal, att det är svårt eller omöjligt att göra en rättvis och objektivt korrekt utvärdering av kvaliteten i offererade tjänster eftersom de största leverantörerna på marknaden offererar en relativt likvärdig kvalitet ”på papperet”. Även om upphandlaren använder sig av intervjuer eller demonstrationer kan det vara svårt att skilja på kvaliteten i de olika leverantörernas erbjudanden. Det innebär att priset ofta blir avgörande. Om kvaliteten är likvärdig hos de större leverantörerna saknar det också i princip betydelse att kvaliteten tillmäts större betydelse än priset vid anbudsutvärderingen.

Eftersom priset blir avgörande kan en enda krona avgöra vilken leverantör som rangordnas som etta i ett ramavtal och ska få alla avrop under ramavtalsperioden. Det driver ned priserna, ibland till orimligt låga nivåer. En prispress gynnar förstås större leverantörer eftersom de kan offerera låga priser i syfte att ta marknadsandelar och slå ut svagare konkurrenter. Det är därför svårt att se hur rangordningsprincipen överensstämmer med EU:s strävan att underlätta för små och medelstora företag att delta i offentliga upphandlingar.

Stora affärsmässiga risker
Rangordningsprincipen innebär också så stora affärsmässiga risker för leverantörerna från en ramavtalsperiod till en annan att det är naturligt för dem att inrikta verksamheten mot privata beställare i stället för mot offentliga sådana. Det kan i sin tur innebära försämrade anskaffningsmöjligheter för den offentliga sektorn. Det kan inte ha varit den svenska lagstiftarens avsikt när den exemplifierade rangordning som en lämplig fördelningsnyckel vid ramavtalsavrop.

Det är dessutom sällan lämpligt att priset blir avgörande för avrop vid upphandling av tjänster, eftersom låga priser riskerar att inverka på kvaliteten i tjänstens utförande. Om löpande räkning tillämpas är det svårt för upphandlande myndigheter att kontrollera att den leverantör som har tilldelats avtalet utför tjänsten till den lägsta kostnaden för myndigheten jämfört med vad övriga leverantörer hade kunnat göra om myndigheten hade ingått avtal med dem. Ett högre timpris kan många gånger innebära en lägre total kostnad för beställaren än ett lägre timpris, om den leverantör som offererar det högre timpriset utför tjänsten effektivare och med en högre kvalitet än den leverantör som offererar det lägre timpriset.

Rangordningsprincipen leder också till en brist på konkurrens under själva ramavtalsperioden eftersom ramavtalsleverantörerna inte behöver förtjäna fortsatta avrop genom att utföra tjänsterna med utlovad kvalitet. Den som har rangordnats som etta kan som regel räkna med att få alla leveranser även om denne inte är den mest lämpade att leverera enligt ett visst avrop. Det gäller även om denne levererat tidigare med dålig kvalitet eftersom det ska vara fråga om omfattande fel eller dröjsmål i leveranser för att en myndighet ska välja att häva ett ramavtal med en leverantör.

Avskaffa rangordningsprincipen
Det finns därför tungt vägande skäl att avskaffa rangordningsprincipen. Och det finns egentligen inga goda skäl att behålla den. Den framgår varken av EU-direktiv eller svensk lag. Eftersom den svenska lagstiftaren en gång införde rangordningsprincipen i svensk rätt bakvägen, via förarbetsuttalanden, har lagstiftaren dock ett ansvar att uttryckligen också avskaffa den. Lagstiftaren bör därför klargöra, senast när den inför de nya EU-direktiven, att avrop ska kunna ske efter avroparens behov i det enskilda fallet, att kvalitet och kundnöjdhet ska premieras och att avroparen ska ha en frihet att välja mellan en av flera alternativa ramavtalsleverantörer. En sådan behovsanpassad avropsordning möjliggör en sådan levande konkurrens bland leverantörerna under ramavtalstiden som de nya EU-direktiven utgår från.