Bättre insyn i fastighets­förvaltningen

Konsulten Marcus Holmberg svarar på frågan hur kommunen bäst ska organisera fastighetsförvaltningen?

– Vi möter många kommuner som kämpar med frågan hur man bäst ska organisera sin fastighetsförvaltning, säger Marcus Holmberg, partner på stockholmsbaserade konsultföretaget ARD Access som genom åren hjälpt flera kommuner med att omstrukturera sin fastighetsförvaltande verksamhet.

Det är vanligt att politiker och kommunledning upplever att de inte har tillräcklig insyn i fastighetsförvaltningen och att verksamheten därmed inte kan ledas och integreras i den övriga kommunala verksamheten på ett effektivt sätt. Från de kommunala fastighetsbolagens sida menar man att kommunledningen inte förstår verksamheten eller lägger sig i detaljfrågor istället för att styra verksamheten på ett mer generellt plan. Många gånger finns ett förändringsbehov.

I en förändring, eller omstrukturering, ställs ofta frågor på sin spets. Det kan gälla operationella, legala, strategiska eller kommersiella frågor. En utmaning i samband med att strukturera en verksamhet är kunna se saker från alla dessa perspektiv samtidigt för att därigenom skapa en fungerande helhet.

Det legala ramverket
Bland de frågor som alltid är aktuella i en omstruktureringsprocess är givetvis det legala ramverket. Att förstå och kunna utnyttja de möjligheter som det legala ramverket ger är därför en av nycklarna till varje lyckad omstrukturering. Bland de viktigare lagarna att ta hänsyn till finns givetvis kommunallagen, lagen om offentlig upphandling (LOU), konkurrenslagen samt ett flertal speciallagar däribland lagen om kommunala allmännyttiga bostadsaktiebolag (Allvill).

Marknadsmässig avkastning: Det legala ramverket kräver att kommunala bostadsbolag bedrivs på affärsmässiga villkor. Detta förutsätter bland annat ett marknadsmässigt avkastningskrav samt marknadsmässiga borgensavgifter och räntor på lån. Allt stöd, direkt eller indirekt, från kommunen är otillåtet. Vad som är ett rimligt avkastningskrav och en rimlig borgensavgift är en bedömning som måste ske i varje enskilt fall. En fallgrop som vissa kommuner inte uppmärksammat är att kravet på marknadsmässig avkastning även inkluderar förvaltningsfastigheter som ägs av ett kommunalt bostadsbolag men som hyrs av kommunen. Att blanda förvaltningsfastigheter och bostadsfastigheter i ett och samma bolag är sällan en bra idé.

Borgensavgift: Vad gäller storleken på den borgensavgift som kommunen är skyldig att ta ut av sitt bostadsbolag, om de har gått i borgen för bolagets lån, finns det inga regler för hur denna ska beräknas, mer än att borgensavgiften ska vara marknadsmässig. Vad som är marknadsmässigt får avgöras från fall till fall. En undersökning vi gjort av borgensavgifterna i ett trettiotal mellansvenska kommuner visar att borgensavgiften normalt ligger i spannet 0,2-0,3 procent av lånebeloppet.

Lagen om offentlig upphandling: En viktig lag att ta hänsyn till är givetvis lagen om offentlig upphandling och dess regler om hur kommunala bolag får köpa tjänster av varandra och av kommunen. Från en rent operationell utgångspunkt är ofta det bästa sättet att organisera den fastighetsförvaltande verksamheten genom en bolagskoncern med ett toppbolag som fungerar som ett holdingbolag och två eller flera dotterbolag, ett som äger förvaltningsfastigheter och ett som äger bostäder och eventuellt ytterligare dotterbolag som äger andra typer av fastigheter. LOU och dess regler om hur kommunala bolag får köpa tjänster av varandra och av kommunen kan vara ett hinder mot en sådan struktur. Det viktiga är dock att uppmärksamma och hantera frågan på rätt sätt så att strukturen inte utformas i konflikt med LOU.

Skattelagstiftning: En viktig lagstiftning att ta hänsyn till i ett omstruktureringsarbete är givetvis skattelagstiftningen. En struktur med ett toppbolag som fungerar som ett holdingbolag och två eller flera dotterbolag, möjliggör normalt att vinster från ett bolag kan kvittas genom koncernbidrag mot förluster i ett annat bolag. En bra tumregel vad gäller skattelagstiftningen är att fastigheter oftast kan flyttas ”nedåt” från kommunen till ett kommunalt bolag utan skattekonsekvenser men inte ”uppåt” från de kommunala bolagen till kommunen. En viktig aspekt vad gäller skattefrågor är även eventuell stämpelskatt i samband med att fastigheter flyttas. Ofta kandock fastigheter flyttas genom fastighetsreglering varför stämpelskatt kan undvikas.  

Demokratisk insyn
Som nämnts ovan är det är vanligt att politiker och övrig kommunledning upplever att de inte har tillräcklig insyn i verksamheten och att fastighetsförvaltningen därmed inte kan ledas och integreras i den övriga kommunala verksamheten på ett effektivt sätt. En viktig målsättning med omstruktureringsarbetet är därför ofta att öka den demokratiska insynen i den fastighetsförvaltande verksamheten. Inte minst för att därigenom möjliggöra förbättrad uppföljningen av verksamheten samt att skapa bättre förutsättningar för samordning med kommunens övriga verksamheter.

Rapportinstruktioner: Ett instrument för att öka insynen är rapportinstruktioner. Rapportinstruktionernas fokus bör inte enbart ligga på verksamheten i siffror utan på behov av exempelvis nybyggnationer eller renoveringar med syfte att underlätta uppföljning och integrering av verksamheten i kommunens övriga verksamhet.

– Vi har haft klienter där storleken på akuta investeringsbehov i bostadsbolaget har kommit som en överraskning för kommunledningen. Det är givetvis oacceptabelt.   
Renodling av verksamheten: En viktig del är att försäkra sig om i ett omstruktureringsarbete är att det inte finns parallella organisationer som ägnar sig åt samma sak. Vid en omstrukturering där verksamheter renodlas minskar risken för parallella organisationer markant.

– Ibland möts vi av åsikten att all fastighetsförvaltande verksamhet bör drivas i kommunen och att de kommunala bolagen borde avskaffas. En viktig konsekvens av det legala ramverket är dock att endast kommunala bolag och inte kommunen som sådan får ägna sig åt uthyrning av bostäder.

Ägardirektiv: Erfarenhet visar att tydliga mål för den fastighetsförvaltande verksamheten, nedtecknade i klara och tydliga ägardirektiv ökar effektiviteten. Genom ägardirektiv tydliggörs vilka typer av beslut som kan fattas i de kommunala bolagen och vilka beslut som ska tas av kommunen. Många gånger fungerar ägardirektiven som en agenda i en dialog mellan de kommunala bolagen och kommunen. Dialogen kan då fokusera på annat än detaljfrågor. En översyn av ägardirektiven är ofta en mycket viktig del av en omstruktureringsprocess.

Raka svar
De frågor vi berört i denna artikel utgör ett axplock av de frågor som kan vara aktuella i en omstruktureringsprocess. Varje klient är unik och varje projekt har sina utmaningar.

– En viktig roll för oss konsulter är att guida våra klienter genom de utmaningar som en omstruktureringsprocess innebär och ge klara svar på alla frågor som uppkommer. Det är tyvärr vanligt att en kommunledning som vill driva ett förändringsarbete blir beskylld för att ha en dold agenda. Att kunna ge klara och raka svar på alla frågor som uppkommer brukar vara bästa medicinen mot sådana beskyllningar.

Marcus Holmberg
ARD Access