"Offentlig upphandling på villovägar"
Det pågår ett omfattande förändringsarbete inom offentlig upphandling, såväl inom EU som i Sverige, och mycket av vad som händer nu kommer att bestämma utvecklingen inom offentlig upphandling för många år framåt. Tyvärr ger den pågående förändringsprocessen anledning till oro snarare än entusiasm, skriver Peder Blomberg, fd senior rådgivare inom offentlig upphandling vid OECD.
|
EU-kommissionen klargjorde initialt att EU-direktiven för offentlig upphandling behövde förenklas, moderniseras och göras mer flexibla. Med dessa målsättningar i botten fanns det med rätta förväntningar om radikala grepp till förnyelse. De har tyvärr inte infriats. Vad som ligger bakom är oklart. Det kan bero på att begrepp som enkelhet och flexibilitet helt enkelt uppfattas radikalt olika mellan olika medlemsstater, liksom mellan medlemsstaterna och kommissionen. En annan möjlig förklaring är att kommissionen uppfattat det politiska intresset och ambitionen för omfattande förnyelse som begränsat, både inom sin egen organisation och bland en stor grupp medlemsstater samt från externa organisationer. Den pågående förhandlingsprocessen inom rådet och EU-parlamentet tyder också på att man där överlag är tämligen nöjda med direktivförslagen. Fortsatta tolkningsproblem |
Peder Blomberg, Pol.mag., har mer än 30 års erfarenhet av internationell och svensk offentlig upphandling. F.d. senior rådgivare i offentlig upphandling vid OECD, Paris, inom ramen för det s.k. SIGMA programmet. Har även varit anställd som direktör och chef för upphandlingsverksamheten vid Europeiska Utvecklingsbanken (EBRD) i London plus genomfört en rad uppdrag för internationella och svenska institutioner under årens lopp. Skrivit och medverkat i ett antal publikationer inom offentlig upphandling. |
I nuläget är förslagen till nya direktiv föremål för den politiska förhandlingsprocessen inom EU. Målsättningen är att ett beslut ska tas i slutet av 2012 eller i början av 2013. Dessa förslag innehåller visserligen en del förenklingar, utökad flexibilitet och vissa moderniseringsinitiativ. Det ska erkännas. Men de positiva förändringarna drunknar i en allmän känsla att vi sammantaget faktiskt kan förvänta oss ett ännu mer komplicerat regelverk i framtiden.
Om förslagen till nya direktiv realiseras, inklusive koncessionsdirektivet, kommer den tvingande EU-rätten – det som brukar kallas ”acquis”– även fortsätta att växa i omfattning och betydelse. Det i sin tur påverkar EU-kommissionens och implementeringsansvariga myndigheters ställning och uppgifter. Vi kommer att få acceptera fortsatta svårigheter med att rätt tolka och implementera ”acquis” inom medlemsstaterna samtidigt som det institutionella övervaknings- och tillsynsansvaret bibehålls eller troligtvis utökas.
En sådan utveckling, med ökad komplexitet och ”juridifiering” inom ett system som redan lider svårt av svårtolkade regler, detaljstyrning och en problematisk överprövningskultur, kommer inte att främja ”den goda affären”. Som läget är idag tenderar upphandlarna att prioritera riskminimering framför resultatoptimering. Det har blivit viktigare att göra saker rätt än att göra rätt saker.
Har direktiven avsedd effekt?
En annan central fråga är om EU–direktiven inom offentlig upphandling – åtminstone inom den delen som reglerar själva upphandlingsförfarandena – alls har någon god effekt vare sig på den inre marknaden eller på ”den goda affären”. Dessa effekter är åtminstone inte klarlagda och då kan man med rätta fråga sig vilken roll direktiven ska spela i framtiden.
Därtill är det EU-rättsligt grundade överprövnings- och sanktionssystemet otidsenligt och överlag ineffektivt – det skulle behöva reformeras i grunden. Enligt nyligen publicerad statistik från EU- kommissionen ligger Sverige idag på en icke smickrande topposition inom EU när det gäller överprövningar, med en andel på hela 19 procent av utannonserade EU-upphandlingar. Man kan verkligen fråga sig varför vi har en sådan situation?
|
Tänkbara alternativ |
”Resultatet skulle bli ett samlat direktiv för all offentlig upphandling med betydligt större enkelhet och flexibilitet än idag.” |
Ett annat tänkbart alternativ är att skapa ett slags legalt ramverk på EU-nivå i hybridform, bestående av en obligatorisk och en frivillig nationell del där man i den frivilliga delen avstår från en tvingande gemensam detaljerad procedurreglering av upphandlingsprocessen. Överhuvudtaget bör subsidiaritetsprincipen ges ett betydligt större genomslag vid utformningen av nationell lagstiftning för offentlig upphandling.
Den framtida offentliga upphandlingen i Sverige är naturligtvis avhängig vad som beslutas på EU-nivå. Men saker kan även göras på svensk nivå. Den mest radikala förbättrande åtgärden vore att avreglera upphandlingar som inte täcks av EU-direktiven och att helt enkelt ta bort kapitel 15 ur lagen om offentlig upphandling. Om inte den vägen bedöms framkomlig kan dock ett enklare och flexiblare förfarande likväl åstadkommas även genom mindre ingripande åtgärder, inklusive en höjning av tröskelvärdena för direktupphandling.
|
En minister i offentlig upphandling |
”Varför inte inrätta en särskild ministerportfölj för offentlig upphandling.” |
Det vore verkligen att tydliggöra såväl ansvar som den politiska tyngd som offentlig upphandling rätteligen borde ha. Vi skäller gärna på EU- kommissionen och Bryssel i allmänhet men glömmer lätt bort att ansvaret för den offentliga upphandlingen inom EU och dess problem ytterst är politiskt.
Som föreslås från flera håll behöver de upphandlingsstödjande insatserna också stärkas. Ett centralt placerat expert- och kunskapscentrum för offentlig upphandling med ansvar för alla viktiga stöd- och utvecklingsfunktioner blir då en viktig del. En annan viktig del är att fortsätta utveckla metoder och instrument för att mät
a effektiviteten inom offentlig upphandling på mera övergripande nivåer, såsom inom upphandlande enheter och dess verksamheter, samt för det nationella systemet i sin helhet. Det är också nödvändigt att bättre ta tillvara den kunskap och de erfarenheter som görs tillgängliga genom extern och intern revision.
Minst en nationell strategi
Slutligen skulle jag som ett resultat av den översyn som nu görs av den offentliga upphandlingen i Sverige och på EU-nivå, vilja se att detta omfattande arbete sammanfattas i en nationell strategi för den framtida offentliga upphandlingen, med en konkret policy- och handlingsplan för de åtgärder och insatser som ska genomföras under de närmaste åren.
En sådan plan måste ha som utgångspunkt att det är dags för ett perspektivskifte inom offentlig upphandling, med starkare fokus på det sökta slutresultatet: ”den goda affären”. Alla regler måste i grunden bygga på en bred insikt och acceptans inför vad som krävs för att realisera denna målsättning och uppnå en effektiv och sund offentlig upphandling. Då gäller det att skapa goda marknadsförutsättningar för offentliga affärer som är attraktiva för leverantörerna – små som stora. Till sist, och kanske viktigast, behöver vi återskapa förtroende och goda betingelser för dem som sitter på nyckeln till den goda affären: upphandlarna.
Peder Blomberg
PM:et i sin helhet Offentlig upphandling – ett system på villovägar finns att läsa här (PDF 1Mb).