Illusionen om det korruptionsfria landet – om dold korruption

I Sverige kan vi inte och ska vi inte acceptera att det förekommer korruption. Att en kommunal tjänsteman skulle erhålla en personlig fördel på kommuninvånarnas bekostnad borde inte vara möjligt. I den senaste ESO-rapporten framgår det att internationella korruptionsindex ger bilden av Sverige som ett av de minst korrupta länderna i världen, men att det samtidigt i nationella undersökningar visar sig att svenska medborgare uppfattar att politiker och offentliga tjänstemän ofta handlar i eget intresse snarare än i det allmännas intresse. Det finns anledning att ta misstanken på allvar.

Mot bakgrund av de internationella undersökningarna skulle de svenska medborgarnas uppfattning kunna avfärdas som ogrundad och fördomsfull. Men detta är en vansklig slutsats att dra. Som exempel kan tas Island som före den finansiella kollapsen i samma internationella korruptionsindex – liksom Sverige – rankades som ett land i princip fritt från korruption. I den finansiella kollapsens kölvatten avtecknade sig däremot en helt annan verklighet – en bild som präglades av utbredd vänskapskorruption och beslut som fattats på långt ifrån objektiva grunder. Resultatet känner islänningarna alltför väl till. De internationella undersökningarna har inte lyckats identifiera den dolda korruptionen på Island och det finns med andra ord anledning att ta Sveriges goda betyg med en näve salt. Ytterligare en anledning till att inte slå sig till ro är att en jämförelse mellan länder faktiskt inte säger något om problemets verkliga omfattning. Det enda vi får veta är att Sverige är ett mindre korrumperat land än de flesta andra. Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) jämför med en läkare som diagnosticerar 180 patienter och friskförklarar den minst sjuke.

Det kommunala självstyret
Sverige är ett jämförelsevis decentraliserat land. Det kommunala självstyret medför att lejonparten av den offentliga förvaltningen och myndighetsutövningen ligger på Sveriges 290 kommuner och inte på staten. Varje år upphandlar den offentliga sektorn varor och tjänster för 500 miljarder kronor. Av summan utgör uppskattningsvis 100 miljarder direktupphandling, det vill säga upphandling som inte föregås av anbudsförfarande och där insynen ofta är begränsad. Detta är ett särskilt riskutsatt gränssnitt.
Beräkningar visar på att direkta kostnadsbesparingar på 20 skattemiljarder är möjliga, endast genom ett fungerande och konkurrensutsatt upphandlingsförfarande. För samma pengar skulle Sverige kunna anordna Eurovision Song Contest – varannan dag under ett helt år. Eller bygga två Hallandsåstunnlar. Bristfälliga upphandlingsrutiner innebär inte bara en ekonomisk förlust. Förutom den initiala kostnadsbesparingen skulle en fungerande upphandling bidra till ett starkare näringsliv, där innovation och effektiviseringar lönar sig i längden.
Upphandlingsutredningen ledd av Anders Wijkman har nu föreslagit en väsentlig höjning av tröskelvärdet för direktupphandling. Samtidigt som förenklingar av upphandlingsreglerna länge varit eftertraktade, ökar detta också riskområdet för upphandlingar som inte sker på objektiva grunder.

Åtgärder för att motverka korruptionsskandaler
Sedan Uppdrag Granskning under 2010 avslöjade den så kallade Göteborgsskandalen har mycket förändrats. I SKL:s vägledning ”Om mutor och jäv – för dig som arbetar i statlig myndighet, kommun eller landsting” betonas hur lätt det är att skada förtroendet för en verksamhet och hur mödosamt och tidsödande det är att bygga upp det igen. Kommuner och kommunala bolag har lyhört stramat upp sina rutiner. Ibland så till den milda grad att tjänstemän inte ens vågar låta sig bjudas på lunch. Detta är en överreaktion. Men exempel på samma agerande finns det gott om inom det privata näringslivet. När företagets korruptionsskandal väl är ett faktum, överges den decentraliserade beslutsstrukturen, inbjudningar från kunder och leverantörer överlämnas till dokumentförstöraren och byråkratin sväller.

Först när företaget i resultaträkningens backspegel ser effektivitetsförlusten, landar organisationen på en mer avvägd nivå där eget ansvar, extern kontroll och goda affärsrelationer balanseras mot varandra. Överreaktionen visar även på en okunskap om hur korruptionen fungerar och vilka former den antar. Korruption är att utnyttja en offentlig ställning för att uppnå en otillbörlig vinning för sig själv eller andra. Ersättning för handlingen kan utföra en muta men handlingen kan också ske utan ersättning, så kallad vänskapskorruption. Det är förvisso föredömligt att anta tydliga riktlinjer och ha ett bra kontrollsystem men totalförbud är en alltför enkel och kortsiktig lösning som kan få motsatt effekt. Så vad kan makthavarna göra åt den dolda korruptionen?

Vilka åtgärder är effektiva för att förhindra korruption? ESO-rapportens författare föreslår ett antal konkreta åtgärder såsom ökad möjlighet för medborgare att granska makthavare, hårdare granskning av kommunerna och en stärkt kommunal revision. Vi välkomnar dessa initiativ, men vill samtidigt framhålla att skärpt kontroll inte kommer åt korruptionens grundläggande orsaker. Dess kärna består i bristande kunskap, dels om upphandlingsreglerna som sådana, men framför allt en okunskap och naivitet om hur korruptionen ser ut och korruptionens negativa återverkningar. Det är alltför enkelt att reducera korruption till Brottsbalkens regler om givande och tagande av muta. Korruptionen i Sverige gror i en ”frestelsestruktur” och tar sig ofta formen av vänner som belönar varandra på sina huvudmäns bekostnad, gentjänster under bordet, favorisering och nepotism. För att stävja korruption räcker det inte med hårdare kontroller, utan alla myndigheter bör införa rutiner för hur personal kan anmäla misstankar om korruption. Det behövs också ett tydligt ledarskap jämte fungerande system och rutiner. De flesta kommuner har redan policies på området, så den verkliga utmaningen består i att gå från ord till handling. Men andra ord, att genom ledarskap, utbildning, öppen diskussion och återkommande uppföljning skapa en gemensam och levande värdegrund som grundar sig på de etiska riktlinjerna.

Advokaterna Elisabeth André och Thomas Ogard på Moll Wendén Advokatbyrå.