Mycket att vinna på utbyte och samverkan

Utveckling och förvaltning av IT-system är kostsamt och resurskrävande. För offentlig sektor är emellertid ett väl fungerande IT-stöd i de allra flesta fall helt avgörande för att verksamheten över huvudtaget ska fungera. Nu ersätts successivt gamla IT-system i den offentliga sektorn och drift, support och underhåll flyttas ut på externa leverantörer. Offentliga beställare har i detta sammanhang mycket att vinna på erfarenhetsutbyte och inköpssamverkan. Men reglerna är snåriga och få vågar utsätta sig för riskerna som uppkommer vid samverkan mellan offentliga beställare.
De IT-system som används i offentlig verksamhet är många gånger specialbyggda och ytterst komplexa med tjugo, trettio år på nacken. Som exempel kan nämnas ett system som integrerar olika delar av verksamheten i ett äldreboende. Logistik för tillagning och distribution av daglig kost med individuella ständigt uppdaterade uppgifter om näringstillskott, allergier och medicinering. Det kan låta enkelt men ett sådant system använder sig av ett betydande antal uppgiftstyper från varierande källor som ska kombineras med varandra på ovanliga sätt. Att bygga och sköta ett sådant system kräver djupgående kunskap om verksamheten och ställer höga krav på säkerhet.
Den här typen av gamla system har inte sällan sitt ursprung i någon mer eller mindre ”hemmagjord” databas som kan ha tjugo, trettio år på nacken och är beroende av vissa nyckelpersoners löpande handpåläggning. Ur säkerhetssynpunkt är det inte acceptabelt att stora verksamhetskritiska funktioner står och faller med en eller några få enskilda personer.
Det ställs dessutom hela tiden högre krav på IT-system. Utöver säkerhet, prestanda och tillkommande krav på ny funktionalitet ökar behovet av användarvänlighet. IT-system ska idag vara fullt ut kompatibla med pekskärmar och smarta telefoner. Det finns ekonomiska motiv för att outsourca drift och förvaltning av IT-stödet. Tjänstekontrakt som överstiger vissa kontraktsvärden ska konkurrensutsättas enligt upphandlingsreglerna.
Sammanfattningsvis kan man mot denna bakgrund räkna med att gamla komplexa IT-system i offentlig förvaltning kommer att fortsätta ersättas och läggas ut för drift och förvaltning, vilket innebär många och kostsamma IT-projekt de närmaste åren. Många beställare inom det offentliga har liknande behov av IT-stöd. Det finns mycket att vinna på att utveckla gemensamma lösningar. De stora kostnaderna för datasystem uppkommer emellertid vid det löpande förvaltningsarbetet. Även relativt små system kräver en support- och underhållsberedskap som tar ett ansenligt antal IT-konsulttimmar i anspråk.
Genom att samverka kan offentliga beställarna bli starkare, kunnigare och tydligare i beställarrollen, vilket är en nödvändighet för att få ut det bästa ur leverantören. Svaga beställare har svårt att lämna sin befintliga leverantör vilket på sikt leder till inlåsningseffekter. Starka samverkande beställare kan vara tuffare och hela tiden se sig om efter bättre alternativa leverantörer, vilket är konkurrensfrämjande.
Avtalssamverkan
Kommuner, landsting och andra offentliga organ kan samverka inom ramen för ett gemensamt avtal. Det finns emellertid vissa oklarheter kring tillåtligheten av avtalssamverkan, vilket kan få konstruktionen att framstå som riskabel. Enligt lokaliseringsprincipen får en kommuns verksamhet endast vara riktad mot kommunens geografiska område eller dess egna medlemmar. Principen har även bäring på verksamhet som bedrivs i kommunala bolag. Principen syftar främst till att hindra offentliga aktörer från att konkurrera med sin verksamhet utanför den egna kommunen. Det är tveksamt om ett avtalssamarbete mellan ett antal kommuner och kommunala bolag skulle kunna anses ligga inom den kommunala kompetensen såsom den kommer till uttryck i lokaliseringsprincipen.
Det finns möjligheter för kommuner att vidta åtgärder som sträcker sig utanför deras geografiska område förutsatt att åtgärden är av allmänt intresse för kommunmedlemmarna. Det så kallade allmänintresset ska bland annat bedömas utifrån om det är skäligt, ändamålsenligt och lämpligt att kommunen vidtar åtgärden. Om allmänintresset är tillgodosett så strider åtgärden inte mot lokaliseringsprincipen.
Om två offentliga aktörer vill dela på ett IT-system genom avtalssamverkan är en möjlighet att göra det försäljning av licenser. Offentliga aktörer har dock andra förutsättningar än privata aktörer på marknaden, till exempel kan en kommun inte gå i konkurs. Dessa särskilda förutsättningar gör att risken för snedvriden konkurrens ökar när offentliga och privata aktörer säljer varor eller tjänster på samma marknad.
När det rör sig om försäljning av varor eller tjänster i det offentliga behöver man därför beakta bestämmelserna i konkurrenslagen om förbud mot offentlig säljverksamhet. Bestämmelserna innebär att såväl en hel säljverksamhet som vissa specifika förfaranden i en säljverksamhet kan begränsas eller förbjudas. Avgörande för om förfarandet eller säljverksamheten ska anses vara konkurrensbegränsande är om det faktiskt eller potentiell  skadar konkurrensen och en enskild bedömning behöver göras från fall till fall.
Det finns undantag till förbudet mot offentlig säljverksamhet, till exempel om man efter en avvägning kommer fram till att samhällets behov och intresse av säljverksamheten är tillräckligt stort för att det ska väga upp de negativa konsekvenser som konkurrensbegränsning har. Regeln om förbud mot offentlig säljverksamhet är relativt ny och under de närmsta åren kommer troligen en tydligare bild av vad för samhällsnytta som krävs för att rättfärdiga en snedvriden konkurrens utkristalliseras i praxis.
Samverkan genom gemensamt bolag
Offentliga organ kan även samverka genom ett gemensamägt bolag. Kommunala angelägenheter får överlämnas till bolag, stiftelse eller ideell förening om inte annat föreskrivits. Lokaliseringsprincipen utgör inte ett hinder eftersom det gemensamägda bolaget kan sägas verka på ett geografiskt område som motsvarar ägarnas respektive territorium och medlemskrets. En sådan privaträttslig samverkan kan emellertid fortfarande stå i strid med förbudet mot offentlig säljverksamhet.
Samverkan i kommunalförbund eller en gemensam nämnd 
Ett sätt att undvika både frågan om kommunal kompetens och brott mot konkurrenslagen är att genomföra samverkan i ett kommunalförbund eller en gemensam nämnd. Kommuner och landsting kan ingå i sådana samarbeten. Sveriges kommuner och landsting rekommenderar dessa samverkansformer före avtalssamverkan. Det har skett en stor ökning de senaste åren av antalet kommunalförbund och gemensamma nämnder. Tydligast är det inom verksamhetsområdet administrativa stödfunktioner som IT, ekonomi, löner med mera. Det finns ett framgångsrikt exempel genom vilken 16 kommuner i Värmland inrättat en gemensam drift- och servicenämnd som utvecklat och förvaltar en gemensam IT-plattform för e-tjänster. Gemensamma nämnder och kommunalförbud kan mycket väl vara att föredra för lite tyngre långsiktiga IT-projekt.
Sammanfattning
Det kan tyckas vara slöseri med skattebetalarnas pengar när svenska kommuner och landsting gör mångmiljoninvesteringar i nya IT-system utan att dra nytta av den uppenbara nytta som ligger i samverkan. Gemensam förvaltning har visat sig ha en konkurrensbefrämjande inverkan mot inlåsningseffekter. Men att samverka är dock inte okomplicerat. Reglerna upplevs snåriga, otydliga och motsägelsefulla. Avtalssamverkan och samverkan genom gemensamägda bolag är flexibelt men riskerar att komma i konflikt med kommunalrättsliga regler och konkurrenslagen. Att samverka genom kommunalförbund eller gemensamma nämnder kan vara ett alternativ att föredra, särskilt för riktigt långa samarbeten. Dock kräver denna typ av samverkan en mer omfattande politisk beredning och har ibland uppfattats som något ineffektivt och svårstyrt.