Nya processregler för överprövningsmål och mål om upphandlingsskadeavgift

Den 1 juli i år ändrades flera bestämmelser i förvaltningsprocesslagen. Syftet med ändringarna är att skapa en modernare och mer ändamålsenlig förvaltningsprocess och att möjliggöra en elektronisk handläggning. Vissa bestämmelser i förvaltningsprocesslagen gäller även vid mål om överprövning av offentlig upphandling och om överprövning av ett avtals giltighet samt i mål om upphandlingsskadeavgift eftersom upphandlingslagarna inte innehåller några särregler i förhållande till förvaltningsprocesslagen.

Vi redovisar här några viktiga ändringar i förvaltningsprocesslagen som får betydelse i överprövningsmål och upphandlingsskadeavgiftsmål. Kravet på att en ansökan eller ett överklagande ska vara egenhändigt undertecknad har tagits bort.

Kravet på att ansökningar och överklaganden ska vara egenhändigt undertecknade har tagits bort.
Ett sådant krav i lag på egenhändigt undertecknande har av den svenska lagstiftaren bedömts innebära att handlingen ska finnas i fysisk utskriven form och vara undertecknad med penna. Detta till skillnad från ett krav på endast undertecknande där lagstiftaren har accepterat att handlingen kan ges in på elektronisk väg och innehålla endast elektroniska bokstäver.
Sedan länge har det funnits en praxis i förvaltningsdomstolarna som innebär att ansökningar om överprövningar och överklaganden kan ges in endast per e-post eller fax. Denna praxis har nu fått klart stöd genom
ändringen i förvaltningsprocesslagen. Endast i undantagsfall, om det finns särskild anledning att känna tveksamhet om avsändaren av handlingen är den verklige avsändaren, kan den klagande behöva bekräfta att handlingen har skickats av denne.

Kravet på uppvisande av fullmakt har tagits bort
Kravet på att ombudet ska visa upp fullmakt för förvaltningsdomstolen har tagits bort. Ombudet ska självfallet ha en fullmakt från sin uppdragsgivare. Ändringen innebär endast att ombudet inte behöver styrka sin behörighet genom att också ge in fullmakten till förvaltningsdomstolen. Om domstolen begär det ska emellertid en fullmakt ges in.

Domstolens utredningsansvar
Förvaltningsdomstolens utredningsansvar dvs. skyldighet att utöva s.k. materiell processledning, har förtydligas. Domstolen ska se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Domstolen ska också genom frågor och påpekanden, verka för att parterna avhjälper otydligheter och ofullständigheter i sina framställningar. Domstolen ska dessutom se till att inget onödigt förs in i målet och får avvisa överflödig utredning.

Överprövningsmål bygger, enligt Högsta förvaltningsdomstolens rättspraxis (RÅ 2009 ref. 69), på en försiktig tillämpning av officialprincipen. I praktiken innebär det som regel att domstolarna endast prövar det som parterna har åberopat. Inom ramen för parternas disposition över processmaterialet har domstolen emellertid det materiella processledningsansvar som följer av förvaltningsprocesslagen. En motsvarande bestämmelse gäller för allmänna domstolar. De allmänna domstolarnas utförande av materiell processledning i dispositiva tvistemål kan därför antas bli vägledande för förvaltningsdomstolarnas tillämpning av bestämmelsen i förvaltningsprocesslagen i överprövningsmål och i upphandlingsskadeavgiftsmål.

Prövningstillståndsreglerna ändras
Prövningstillståndsreglerna ändras i två avseenden.
Den första ändringen avser prövningstillståndsgrunderna. Den innebär dels att prövningstillstånd numera kan meddelas av en kammarrätt med stöd av s.k. granskningsdispens, dels att förutsättningarna för att meddela prövningstillstånd i s.k. ändringsfall (ändringsdispens) preciseras. Avsikten är att ett relativt lågt krav ska gälla vid bedömningen av om en prövning av saken i kammarrätten skulle kunna leda till en ändring av förvaltningsrätten och således ändringsdispens kunna meddelas. Granskningsdispensen blir en slags säkerhetsventil och överlappar ändringsdispensregeln.

Granskningsdispens kan meddelas om det är svårt att bedöma om det finns skäl att ändra förvaltningsrättens avgörande och det inte går att med någon grad av säkerhet konstatera att förvaltningsrättens avgörande faktiskt är riktigt. Granskningsdispens kan därför komma att meddelas om det av domskälen inte i tillräcklig utsträckning framgår hur förvaltningsrätten har resonerat eller om målet är så omfattande eller på annat sätt komplicerat att en bedömning av riktigheten inte går att göra inom ramen för dispensprövningen. Mot bakgrund av förarbetsuttalandena kan slutsatsen dras att bestämmelsen om granskningsdispens kommer att tillämpas på ett sätt som motsvarar hovrätternas tillämpning av den granskningsdispensregel som infördes i rättegångsbalken 2008. Eftersom parter i överprövningsmål har en omfattande möjlighet att åberopa nya omständigheter i kammarrätten vilka inte har varit föremål för prövning i det överklagade avgörandet, se HFD 2013 ref. 5, är det också möjligt för en part att få prövningstillstånd endast på grund av nya omständigheter som åberopas först i högre rätt. Den möjligheten bör gälla även för att få prövningstillstånd med anledning av den nya bestämmelsen om granskningsdispens.

Den andra ändringen innebär att såväl kammarrätterna som Högsta förvaltningsdomstolen får en möjlighet att meddela s.k. partiellt prövningstillstånd. För kammarrätterna innebär det att kammarrätten endast prövar den eller de frågor för vilka prövningstillstånd meddelas. De delar av förvaltningsrättens avgörande som inte omfattas av prövningstillståndet är genom kammarrättens beslut om prövningstillstånd slutligt avgjorda, om inte Högsta förvaltningsdomstolen – efter överklagande – ändrar kammarrättens beslut om prövningstillstånd. Partiellt prövningstillstånd i kammarrätten kan endast lämnas om utgången i den delen inte påverkar det övriga målet. I förarbetena anges som exempel att partiellt prövningstillstånd kan komma i fråga i mål om eftergift vid återkrav av en socialförsäkringsförmån eller om spärrtid i ett mål om körkortsingripande.

Det återstår att se hur kammarrätterna kommer att tillämpa möjligheten att meddela partiellt prövningstillstånd i överprövningsmål och upphandlingsskadeavgiftsmål enligt upphandlingslagarna. En jämförelse kan göras med tillämpningen i allmän domstol. Partiellt prövningstillstånd kan meddelas av hovrätt i tvistemål eller brottmål vad gäller t.ex. en viss ersättningsskyldighets storlek men inte i beträffandet det prejudiciella rättsförhållandet om ersättningsskyldighet föreligger i och för sig. På motsvarande sätt kan partiellt prövningstillstånd meddelas i frågan om en viss brottspåföljd men inte i frågan om brott har begåtts eller inte. Mot den bakgrunden är det naturligt att partiellt prövningstillstånd kan komma att meddelas i ett mål om upphandlingsskadeavgift beträffande avgiftens storlek, men inte beträffande skyldigheten som sådan att betala upphandlingsskadeavgift. I vilken mån ett partiellt prövningstillstånd kan aktualiseras i mål om överprövning av en offentlig upphandling eller om överprövning av ett avtals giltighet är svårare att uttala sig om.

Övergångsregler
De nya bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen trädde i kraft den 1 juli 2013. Bestämmelserna om partiellt prövningstillstånd ska emellertid inte tillämpas på avgöranden som förvaltningsrätt respektive kammarrätt har meddelat före ikraftträdandet. För sådana tidigare avgöranden ska de äldre bestämmelserna om prövningstillstånd gälla.

En fortsatt översyn behövs
Sammanfattningsvis kan konstateras att det fin
ns ett antal ändringar i förvaltningsprocesslagen som får betydelse för processen i mål om överprövning av offentlig upphandling och avtals giltighet och för mål om upphandlingsskadeavgift.

Fler ändringar behövs emellertid för att åstadkomma en ändamålsenlig process för överprövningsmål och upphandlingsskadeavgiftsmål.
Bestämmelserna i 16 och 17 kap. LOU och LUF behöver ses över genom att lagstiftaren tar ställning till vilka processregler som ska gälla för dessa mål. Det är hög tid att lagstiftaren tar ett helhetsgrepp om dessa mål i syfte att säkerställa att processen blir effektiv och samtidigt tillgodoser en leverantörs rätt till effektiva rättsmedel. Översynen behöver omfatta exempelvis behovet av att införa nya bestämmelser om talerätt, om domstols bundenhet av parts yrkanden och åberopanden, om begränsning av rätten att ändra talan i högre rätt, om rättskraft med verkan för tredje part samt nya bestämmelser som förhindrar upphandlande myndigheter och leverantörer från att använda överprövningsreglerna för att få en upphandling omgjord när det finns grund för att rätta upphandlingen. Den rättspraxis som finns innefattar inte ett sådant behövligt helhetsgrepp över regelverket.

Helena Rosén Andersson, Advokat på Advokatfirman Lindahl
Lovisa Molander, Biträdande jurist på Advokatfirman Lindahl