"Mycket är bra men grund­problemet kvarstår"

Peder Blomberg kommenterar Upphandlingsutredningens slutbetänkande Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upphandling.

Det är en omfattande och i många stycken bra analys som Upphandlingsutredningen gjort av den offentliga upphandlingen och särskilt de avsnitt som diskuterar den strategiska dimensionen av offentlig upphandling och sammanhängande förslag till åtgärder. Man diskuterar och lyfter fram nödvändigheten av ett perspektivskifte med ökat strategisk synsätt och agerande på såväl den operativa nivån som den institutionella och politiska nivån. Betänkandet är på dessa områden en god källa till kunskap, vägledning och inspiration. Många av förslagen är utmärkta, såsom etableringen av en myndighet för det samlade upphandlingsstödet, framtagandet av en nationell strategi och handlingsplan antagen av regering och riksdag, insatser för ökad forskning och utbildning, behovet av mer dialog och förhandling, ökat fokus på kvalitet i upphandlingarna och utvecklingen av den nationella statistiken. Det är bara att instämma och hoppas att förslagen blir realiserade. Jag hade också gärna sett förslag om forskning för att utveckla bra instrument för att mäta effektiviteten inom offentlig upphandling på mer övergripande nivåer i samhället.

Peder Blomberg, Pol.mag., har mer än 30 års erfarenhet av internationell och svensk offentlig upphandling. F.d. senior rådgivare i offentlig upphandling vid OECD, Paris, inom ramen för det s.k. SIGMA programmet. Har även varit anställd som direktör och chef för upphandlings­verksamheten vid Europeiska Utvecklings­banken (EBRD) i London plus genomfört en rad uppdrag för internationella och svenska institutioner under årens lopp. Skrivit och medverkat i ett antal publikationer inom offentlig upphandling. I november publicerade han ett PM om upphandlings­lagstiftningen. Texten i sin helhet finns att läsa här.

Men det finns också svagheter i utredningen. Trots att grundproblemet definieras rätt, nämligen att offentlig upphandling lider av ett övertungt och effektivitetshämmande regelverk och överprövningssystem, så uppvisar man närmast beröringsskräck inför regelverket. Den offentliga upphandlingen lider av en tydlig slagsida mot lagtillämpning – ett regelverk som upplevs krångligt, otydligt och inflexibelt.

Det strategiska och professionella perspektivet på alla nivåer och inom alla verksamheter måste få ta större plats. Det stora antalet överprövningar skapar kraftiga störningar i upphandlingsprocessen. Ändå saknas i utredningen analys, diskussion och egentliga förslag om hur problemen med regelverket ska lösas, vad gäller såväl EU-direktiven som regleringen av icke direktivstyrda kontrakt.

Höjda beloppsgränser för direktupphandlingar – har Kap 15 i LOU tjänat ut i framtiden?

En stor fråga har varit höjningar av beloppsgränser för direktupphandlingar och de allra flesta som uttalat sig är nöjda med förslagen.

Det intressanta är att utredningen inte diskuterar det faktum att med 600 000 kr som beloppsgräns för varor och tjänster, så är spannet upp till tröskelvärdena för EU- upphandling bara något mer än 500 000 kr för statliga myndigheter.

”Vad är poängen och har man inte härigenom byggt in ett starkt incitament för att slippa använda regelverket?”

För kontrakt inom detta korta spann tvingas alltså upphandlande enheter tillämpa det fulla regelverket under tröskelvärdena.

Vad är poängen och har man inte härigenom byggt in ett starkt incitament för att slippa använda regelverket? Utredningen diskuterar överhuvudtaget inte möjligheten att antingen lyfta ut kapitel 15 ur LOU och i stället förordningsstyra icke direktivstyrda kontrakt, alternativt att avsevärt förenkla förfarandet i kap 15 och introducera nationella bestämmelser som är helt frikopplade från EU-direktiven. Med de föreslagna beloppsgränserna för direktupphandling så är det stor risk att kapitel 15 i LOU tjänat ut som regleringsinstrument i framtiden, åtminstone vad gäller upphandling av varor och tjänster.

Förändringarna inom överprövningssystemet inte tillräckligt långtgående

Förslaget om att koncentrera överprövningarna till tre förvaltningsrätter och en kammarrätt har förmodligen sina fördelar, men även på detta område saknas en grundläggande kritisk analys av dagens överprövningssystem. Att Sverige har den högsta andelen överprövningar inom EU nämns överhuvudtaget inte. Utredningen föreslår också införandet av en temporär rätt till direktupphandling under ett överprövningsmål för att upphandlande enheter ska kunna fullgöra sina skyldigheter och samhällsservice.

Eftersom beloppet inte får och inte kan överstiga tröskelvärdena så kommer det antagligen inte få någon större betydelse för större avtal och särskilt inte för stora centrala ramavtal. Ett intressant förslag är införandet av en medlingsfunktion. Den ersätter inte överprövningsinstitutet men kan verka dämpande. I detta sammanhang kan också nämnas att tillsynsfunktionen och sanktionssystemet överhuvudtaget inte diskuteras. Inte heller behandlas den externa revisionens viktiga roll.

Det hade varit värdefullt om utredningen åtminstone hade kunnat ta upp det eventuella behovet av en reformering av överprövningssystemet och understryka att systemet förtjänar en grundläggande analys på EU-nivå med initiering av en grönboksprocess. Sådana tankegångar framförs idag av ledande internationell expertis inom offentlig upphandling.

Miljö och sociala faktorer tar stort analysutrymme – men tunt på förslag

Utredningen ägnar stort utrymme åt miljöområdet och sociala aspekter och hur dessa områden bättre kan integreras i den offentliga upphandlingen. Man anser också att vi tenderar att övertolka EU- rätten, men om det råder skilda meningar. Det finns dock ett antal vitala principiella problem som kräver uppmärksamhet och en del av dessa diskuteras i utredningen.

I ett särskilt yttrande till utredningen så är näringslivets organisationer kritiska till uppfattningen att den offentliga upphandlingen ska spela denna vidare roll som instrument för att bedriva mer generell samhällspolitik.

Det är viktigt att ”samhällsnyttoaspekternas” uppenbara framväxt inom offentlig upphandling och dess konsekvenser ingående diskuteras och analyseras. Det finns annars en betydande risk att offentlig upphandling politiseras.

Mindre företag missgynnas inte – en myt mindre

Utredningen konstaterar att små och medelstora företag på basis av tillgänglig statistik inte missgynnas utan är väl representerade, till och med på de stora centrala ramavtalen. Regelverket är besvärligt men det gäller för alla företag oavsett storlek. Därför är det förvånande att utredningen så oförbehållsamt och utan analys uttrycker sin uppskattning av de nya bestämmelserna för mindre och medelstora företag som föreslås i de nya EU-direktiven. Varför reglera när det uppenbarligen inte behövs?

Till sist – jakten på den goda affären fortsätter

Utredningen stora svaghet är inte så mycket innehålle
t utan vad den avstått från att behandla. Det kanske beror på mandatet men det finns hur som helst här ett stort tomrum vad gäller analys av den bakomliggande problematiken inom regelverket och överprövningssystemet. Desto märkligare då att utredningen genomgående intar en uppskattande inställning till flera av bestämmelserna i förslaget till nya EU-direktiv utan någon bakomliggande analys.

Utredningen har med perspektivförskjutningen lagt ut en bra kompassriktning för den framtida offentliga upphandlingen och mycket kan definitivt bli bättre om dess föreslagna åtgärder genomförs. Men det grundläggande problemet för en effektiv offentlig upphandling kvarstår: ett komplext, mytbelagt och illa fungerande europeiskt och svenskt regelverk. Det är nog tyvärr så att jakten på den goda affären kommer att fortsätta ett bra tag till. Peder Blomberg

”Desto märkligare då att utredningen genomgående intar en uppskattande inställning till flera av bestämmelserna i förslaget till nya EU – direktiv utan någon bakomliggande analys.”